尹 제안 중대선거구제, 선거제도 개혁 대안 될 수 없다

[기고] 양당제 강화하는 중대선거구제 아닌 연동형 비례대표제 실시해야

[조성복 중앙대 독일유럽연구센터 연구교수(cho_sungbok@naver.com)]
윤석열 대통령이 신년 인터뷰에서 중대선거구제 검토를 언급함에 따라 선거제도 개혁에 대한 논의가 다시 시작되고 있다. 현행 선거법(준연동형 비례대표제, 하지만 여전히 다수대표제의 성격이 강함)은 원래 2020년 제21대 총선에만 적용하기로 했던 한시적 제도였다. 그래서 선거법은 어차피 2024년 제22대 총선 전에 반드시 개정되어야 하는 상황(원래는 2023년 4월, 총선일 1년 전까지)이다.

하지만 현행 소선거구제를 중대선거구제로 바꾸는 것은 결코 기존보다 나은 대안이 아니다. 현재 우리 정치권의 가장 큰 문제는 거대 양당이 모든 것을 독점하여 대립과 갈등으로 정치혐오를 불러오고 사회문제를 해결하지 못하는 데에 있다. 중대선거구제는 오히려 그런 양당제를 강화할 것이기 때문에 대안이 될 수 없다.

이는 정치개혁이 아니라 반대로 정치개혁을 후퇴시키는 일이다. 여기서는 현행 선거제도와 중대선거구제의 주요 문제점을 간략히 살펴보고 독일의 사례를 통해 선거제도 개혁의 바람직한 대안을 찾아 제시해보고자 한다.

▲윤석열 대통령이 2일 청와대 영빈관에서 열린 '2023년 신년인사회'에서 신년인사를 하고 있다. ⓒ연합뉴스

1) 현행 선거제도(소선거구 단순다수제 253석+비례대표 47석)의 문제점

지역구 선거에 적용되는 '소선거구 단수다수제'의 치명적 단점은 다음 두 가지 정도로 요약할 수 있다. 첫째, 거대 양당은 매번 자기가 받은 득표보다 훨씬 많은 의석을 가져간다는 점이다. 이는 민심을 왜곡하는 일이다.

거대 양당에 대한 지지율은 평소 50~60%, 선거 때는 60~70%에 불과하지만, 이들이 실제 선거에서 차지하는 의석 비율은 90%를 훌쩍 넘는다. 국민의 지지와 의석 사이의 괴리만큼 의원의 대표성이 부족하고, 유권자의 지지율이 정당의 의석수에 제대로 반영되지 않고 있어서 비례성이 떨어진다.

구체적으로 2020년 총선에서 거대 양당이 서울지역에서 얻은 득표율은 73.5%인데, 그들이 실제 얻은 의석 비율은 94.9%로 커다란 차이(21.4%)가 존재했다.(조성복 <누가 그들에게 그런 권리를 주었는가? - 미래 세대를 위한 정치제도 개혁>, pp. 81-82) 이러한 왜곡 현상은 결국 군소정당의 피해로 나타난다.

둘째, 거대 양당의 후보만 당선이 가능하다는 점이다. 이것은 새로운 정당(정치세력)이 등장하기 어렵다는 의미이다. 즉 현행 선거제도가 우리의 정치개혁을 막고 있는 것이다. 구체적으로 유권자는 자기가 원하는 후보를 당선시킬 수 없고, 군소정당은 당선자를 내기 어렵다. 어떻게 그런 일이 일어나는가?

'소선거구 단순다수제' 선거제도는 하나의 선거구에서 1표라도 더 얻은 후보(단순다수제) 1명만 당선(소선거구)되는 승자독식의 제도이다. 이 제도에서는 당선 가능성이 있는 상위 2개의 정당 후보에게만 표가 몰리게 된다. 선거에서 유권자는 사표 심리 때문에 제3 또는 제4의 후보에게 투표하기 어렵다. 왜냐하면 당선 가능성이 없기 때문이다.

이런 이유로 자유 선거라고 하지만, 실제로는 전혀 자유롭지 않다. 거대 양당의 후보 가운데 1명을 찍을 수밖에 없어서 유권자로서 선택의 폭이 사실상 제한되고 있기 때문이다.

2) 중대선거구제는 대안이 될 수 없다

중대선거구제는 하나의 선거구에서 2~4명을 뽑는 선거제도이다. 이 제도를 도입하더라도 현행 제도와 별로 달라지는 것이 없다. 예를 들어 중대선거구제를 도입해 하나의 선거구에서 2명을 뽑으려고 한다면, 기존 하나의 선거구에서 2명을 뽑는 것이 아니라 기존 2개의 선거구를 하나로 통합하고 거기서 2명을 뽑게 될 것이기 때문이다. 그렇게 되면 거대 양당의 후보가 먼저 당선될 가능성이 커져서 현재와 달라질 것이 거의 없다.

오히려 선거구가 커져서 선거비용이 증가하고, 지명도 높은 다선의원에 유리하여 신인의 당선이 어려워지고, 1등과 2등의 득표수 격차가 심할 때 대표성이 훼손되는 등의 문제점이 있다. 3명이나 4명의 당선자를 내도록 제도를 설계하면, 선거구는 3배나 4배 커지게 되어 선거비용은 늘어나고 정당별 복수 출마를 허용할 가능성이 크다. 결론적으로 양당제를 강화할 뿐 민심에 따라 의석수를 보장하는 제도가 되기 어렵다.

3) 대안은 유권자의 지지만큼 의석을 나눠주는 '권역별 연동형 비례대표제'

현행 선거제도는 거대 양당의 후보에게만 당선 기회를 주고 있어서 민심을 왜곡하고 있고, 그에 따라 정치권 전체가 거대 양당의 진영논리에 빠져 본연의 역할을 제대로 못 하고 있다. 그래서 선거제도를 바꾸는 것은 대단히 중요하면서도 동시에 가장 시급한 과제이다. 모든 정치개혁의 출발점이기 때문이다.

① '권역별 연동형 비례대표제'의 주요 내용

독일이 채택하고 있는 '권역별 연동형 비례대표제'란 도대체 무엇인가? 한마디로 민심에 따라 의석수가 결정되는 선서제도이다. 선거에 참여한 모든 유권자의 한 표, 한 표가 그대로 각 정당의 의석수에 반영된다. 그래서 사표가 발생하지 않게 되고, 거대 양당만 의석을 얻는 승자독식이 아니라 다수의 정당이 유권자의 지지에 비례하여 의석수를 얻게 된다.

이는 각 정당이 의회에서 차지하는 의석수는 그 정당이 얻은 정당득표수에 비례한다는 의미이다. 유권자는 정당에 1표, 지역구 후보에 1표를 행사하여 우리의 투표방식과 동일하지만, 그것을 적용하는 방식은 다르다.

어떤 정당(A)이 정당투표에서 전체 투표수의 10%를 득표했다면, 총 의석의 10%만큼 의석을 얻게 된다. 총 의석이 300석이라면, 30석을 얻는다. 그러면 이 제도에서 지역구는 어떤 역할을 하는가?

예를 들어 A 정당이 지역구에서 5석을 얻었다면, 나머지 25석은 비례대표로 당선자를 내게 된다. 만약 지역구에서 10석이 당선됐다면, 비례대표 당선자는 20명이 된다. 이처럼 지역구와 비례대표가 서로 연계되어 있어서 '연동형 비례대표제'라고 한다. 여기에 더해 '권역별 비례대표제'란 한 정당이 전체 정당득표에 비례하여 결정된 총의석수를 여러 개로 나누어진 권역별로 재분배한다는 의미이다. 여기서 권역을 몇 개로 할지는 합의하여 정하면 된다.

독일은 16개 주별로(우리의 광역단위) 권역이 설정되어 있다. 이 제도에서는 일반적으로 특정 권역의 지역구 후보는 동시에 그 권역의 비례대표 후보가 된다. 결국 이 제도에서 중요한 것은 각 정당이 해당 권역에서 얼마만큼 유권자의 표를 받는가이다.

여기서 한 가지 주의해야 할 것은 독일식 연동형 비례대표제의 '비례대표'는 우리 선거제도의 '비례대표'와 그 의미와 성격이 전혀 다르다는 점이다. 그동안 우리의 비례대표는 지역구와 완전히 별도로(지역구 후보와 비례대표 후보가 따로 선출되어) 선거하여 당선자를 결정하고 나중에 지역구 당선자와 더하여 총의석을 결정한다.

이를 혼합형 선거제도의 병립형이라고 한다. 지역구와 비례대표가 서로 따로 병렬적으로 계산된다는 의미이다. 이 병립형 제도에서는 기존의 다수대표제와 마찬가지로 승자독식과 사표 심리가 그대로 작용한다. 그래서 연동형 제도가 필요한 것이다.

선거제도 개혁과 관련하여 한 가지 더 중요한 점은 공직선거의 후보 선출, 즉 공천을 어떻게 해야 하는가 하는 문제이다. 한국에서는 정당의 대표나 지도부가 공천을 주도하는 반면, 독일에서는 지역의 당원이 비밀투표를 통해 지역구 후보를 선출한다. 이렇게 독일처럼 공천권을 당원에게 주어야 지역의 정당이 발전할 수 있고, 정치 신인이 지역에서 활동하게 될 것이다.

반면에 한국에서는 모든 정치활동이 과도하게 중앙에 집중되어 있다. 공천권을 당원에게 실질적으로 돌려주어야 흔히 말하는 풀뿌리 민주주의, 상향식 민주주의가 가능해진다.

▲ 지난 2019년 11월 23일 국회 앞에서 열린 '2019 선거제도 개혁을 위한 여의도 불꽃집회'에서 바른미래당 손학규 대표, 민주평화당 정동영 대표, 정의당 심상정 대표를 비롯한 참석자들이 국회개혁을 촉구하는 내용이 적힌 대형 현수막을 펼쳐 보이고 있다. ⓒ연합뉴스

② '권역별 연동형 비례대표제'의 장점

기존의 선거제도를 권역별 연동형 비례대표제로 바꾸게 되면, 다음과 같은 장점이 있다. 먼저 개별 정당의 역할이 커지고 중요하게 된다. 또한 각 정당의 연속성이 중요해지는데, 그 이유는 역사가 오래되어 알려진 정당이 아무래도 정당득표에 있어서 유리하기 때문이다. 그 밖에 군소정당의 의회 진출이 상대적으로 쉬워져서 새로운 정치세력의 등장이 용이해진다. 이에 따라 정치신인이 거대 양당만을 찾지 않고 소신에 따라 군소정당에 참여할 가능성도 커진다.

그 외에도 연동형 비례대표제와 함께 권역별 비례대표제를 도입하면, 독점적 중앙정치에서 벗어나 지역정치가 활성화되고 지방분권이 강화될 수 있다. 이런 과정을 통해 정당과 정치활동의 선순환이 일어난다. 이를 좀 더 구체적으로 살펴보면 아래와 같다.

첫째, 각 정당의 정당득표에 따라 그 정당의 의석수가 결정되기 때문에 필연적으로 모든 정당이 활성화된다. 병립형에서는 지역구 선거가 중요하기 때문에 지명도 높은 후보를 내세우는 것이 중요하지만, 연동형에서는 정당득표를 위해 인물보다 정당의 이념이나 강령, 정책이 훨씬 더 중요해진다. 정치적 경쟁이 인물 중심에서 정당 중심으로 변화한다.

독일의 사례에서 보듯이 유명인이 정치인이 되는 것이 아니라, 정치인이 정당에서 활동하여 당내 지위가 올라가거나 선거에서 당선되어 선출직이 되면 유명인이 된다.

둘째, 정당을 안정시키고 정당의 연속성을 중시하게 한다. 독일의 기민당, 사민당, 자민당 등 주요 정당은 제2차 세계대전 후 건국과 함께 창당되어 현재까지도 그대로 유지되고 있는 것이 그 증거이다. 한국에서와 같이 잦은 정당의 창당이나 합당, 해산, 당명변경 등의 이합집산은 유권자의 외면을 받게 될 가능성이 크다. 선명한 비전이나 색깔을 가지고 꾸준히 활동하여 오랜 역사를 지닌 정당이 빛을 발하게 될 것이다.

셋째, 군소정당의 의회 진출과 원내교섭단체 구성을 가능케 하여 능력 있는 정치신인이 거대 정당으로만 몰리는 현상을 완화할 수 있다. 독일은 현재 6~7개의 정당이 연방의회에 진출하고 있는데, 다양한 군소정당의 의회 진입은 거대 양당의 혁신을 자극하고 유도한다. 또한 이런 군소정당의 약진은 안정적인 다당제를 가능케 하고, 이런 다당제에서는 사회적 약자 등을 포함한 다양한 계층의 이해관계 대변이 훨씬 더 수월해진다.

넷째, 지역구 후보는 지역구에서 낙선하더라도 해당 권역에서 유권자의 지지에 해당하는 만큼 비례대표로 당선될 기회를 얻게 된다. 이 비례대표에서 상위 순번을 받기 위해서는 해당 권역에서 각 후보의 당내 활동과 경력이 중요하다.

정당별로 (권역에서) 당원의 지지를 얻기 위한 정치인의 당내 경쟁이 치열해진다. 이런 경쟁은 지역의 정당을 활기차게 만들며, 비례대표의 명단을 권역별로 작성하게 되면(권역별 비례대표제를 도입하면) 정치의 과도한 중앙집중화 문제가 해소되고, 지역정치와 지방분권이 강화된다.

다섯째, 중대선거구제가 아니라 연동형 비례대표제 선거제도가 지역구 후보의 과열 경쟁을 막을 수 있다. 기존 병립형에서는 단 1표라도 더 얻은 후보만 당선되므로 모든 후보가 필사적일 수밖에 없다. 하지만 연동형에서는 언제든지 (해당 권역의) 유권자 지지만큼 의석수를 확보하는 것이 가능하기 때문에 굳이 불법과 탈법을 넘나드는 무리한 선거운동을 펼칠 이유가 없다. 또한 사표의 발생을 최소화할 수 있는 장점이 있어서 투표율을 높일 수 있다.

4) '권역별 연동형 비례대표제' 도입을 위한 선결과제

연동형 비례대표제 선거제도를 도입하지 못하고 있는 가장 중요한 이유는 거대 양당의 욕심 때문이다. 선거제도를 바꿨을 때 자신들의 의석수가 줄어들 것이란 우려와 걱정이다. 하지만 그들도 매번 정치개혁을 하겠다고 주장한다면, 이번에는 민심을 왜곡하는 선거제도를 그대로 방치해서는 안 될 것이다.

여기에 더해 정치권의 '비례대표'에 대한 오해도 이 제도의 도입을 꺼리는 이유가 되는 것 같다. 사실 자세히 살펴보면 이 제도는 신인에게 불리하고 기존 의원에게 유리하기 때문에 거대 양당의 의원이 거부할 이유가 없기 때문이다. 대다수 정치학자, 시민단체, 전문가, 군소정당 등은 이 제도의 도입을 적극적으로 지지하고 요구하고 있다. 오로지 정치권의 기득권 세력인 거대 양당만이 서로의 탓을 하며 도입을 주저하고 있다.

결론적으로 거대 양당제의 폐해를 극복하기 위해, 또 제대로 된 정치개혁을 위해 권역별 연동형 비례대표제를 도입하고자 한다면, 먼저 다음 사항들을 논의하여 결정해야 한다. 첫째, 아래 <표>와 같이 국회의원 정수를 400명으로 늘리고, 지역구와 비례대표의 의석 비율을 비슷하게 맞추어야 한다.

의원 정수를 늘리지 않고 지역구 200석 + 비례대표 100석으로 하는 방안은 차선책이다. 또 지역구 150석 + 비례대표 150석으로 하는 방안도 가능하지만, 지역구 의석을 과도하게 줄이면 기존 의원들의 반발이 우려된다.

물론 의석수를 늘리는 일은 부정적 여론 때문에 쉽지 않은 일이다. 하지만 선거제도를 바꾸면서 의석을 조정하는 일은 국민도 지지하게 될 것이다. 국민이 반대하는 것은 극단적 대립만 일삼는 현행 거대 양당제에서 의석수를 늘리는 일이기 때문이다.

둘째, 광역단위의 '권역별 비례대표제'를 도입해야 하는데, 이를 위해서는 현행 17개 광역 단위를 10개로 축소해야 한다. 17개 권역으로 할 경우 너무 세분화되어 제도의 작동에 어려움이 있을 수 있다. 아래 <표>와 같이 조정할 경우 해당 권역의 지역구 의석은 일부 줄어들지만, 해당 권역의 전체 의석수는 오히려 늘어나게 된다. 이는 지방분권의 강화와도 연결된다.

셋째, 기존의 봉쇄조항을 '정당득표율 5% 또는 지역구 3석'으로 변경하는 것이 바람직하다. 봉쇄조항의 의미는 정당득표율이 5%를 넘기거나 지역구에서 3석 이상 의석을 얻은 정당에만 의석을 배분한다는 것이다. 기존의 봉쇄조항은 '정당득표율 3% 또는 지역구 5석'으로 되어 있는데, 이를 조정해야 한다고 주장하는 까닭은 3% 기준이 조금 낮아서 지나치게 많은 정당이 국회에 들어올 우려가 있기 때문이다.

넷째, 선거구(지역구)를 획정하는 문제인데, 현재는 지역구 획정하는 과정에서 행정구역을 우선시하고 있는데, 개선안에서는 인구수를 중시하여 행정구역이 다르더라도 주변 지역을 포함할 수 있어야 한다. 지역구를 200석으로 하면, 지역구당 인구수는 약 25만 명이 된다.

▲ 표. 인구비례에 따른 권역별 의석수 제안. (지역구 200석 + 비례대표 200석, 인구수는 2022년 11월 기준)

[조성복 중앙대 독일유럽연구센터 연구교수(cho_sungbok@naver.com)]