[MK부동산칼럼]도심공공주택복합사업, 재산권 침해 요소 해소 제언

지난 정부는 낙후된 주거환경을 리모델링하는 도시재생사업을 장려하고 민간 차원의 주택 공급사업인 민간 재개발·재건축을 억제한 바 있다. 그러나 지속적인 집값 상승으로 인해 도심지 신규 주택 공급대책의 일환으로 2020년 ‘5.6 대책’과 ‘8.4 대책’, 2021년 ‘2.4 대책’을 연이어 발표했다. 하지만 ‘2.4 대책’, 즉 ‘도심 공공주택복합사업’은 반대하는 원주민이 장관과 지자체장을 고소하는 등 저항에 부딪치며 사업추진 자체가 표류하고 있다. 현재 ‘도심 공공주택복합사업’ 후보지 79곳 중 연신내·증산4구역·신길2구역 등 8곳만 본지구 지정을 한 상태로 멈춰있다. 본 지구 전 단계인 예정지구까지 간 곳도 지난 1월 굴포천역 인근을 마지막으로 현재까지 한 곳도 나오지 않고 있다. 지난 25일 국토교통부는 주민들 반대로 지지부진했던 ‘도심 공공주택 복합사업’(이하 도심복합사업) 후보지 21곳에서 사업 추진을 포기했다.

도심복합사업의 취지

도심복합사업은 역세권, 준공업지역, 저층주거지 등 기존 민간사업으로는 개발이 어려워 저이용·노후화되고 있는 지역에 대해 한국토지주택공사(LH)나 서울주택도시공사(SH) 등 공공이 직접 시행자로 참여해 신규 주택을 신속하게 공급하는 사업이다. 지자체와 민간에서 추천한 구역을 대상으로 정부와 공공시행자가 사전검토를 거쳐 사업성이 있다고 판단되면 예정지구로 지정하고, 이후 주민 ⅔이상이 동의하면 본지구로 지정돼 주택 공급사업이 진행된다.

재산권 침해 논란의 공공주도 정비사업

도심복합사업은 재산권 침해 소지가 있다는 지적이 많다. ‘5.6 대책’으로 나온 공공재개발은 ‘도시 및 주거환경정비법’을 준용하는 만큼 권리산정기준일(공공재개발사업 후보지 공모공고일) 이후 지분쪼개기만 막고 있다. 토지거래허가구역으로 지정 되었지만 거래 자체를 막지 않는다. 그런데 ‘2.4 대책’으로 나온 도심복합사업은 ‘공공주택특별법’에 의거 국회 본회의 의결일(2021년 6월 29일)을 권리산정기준일로 지정하고, 이후 집을 매수한 집주인은 무조건 현금 청산되도록 하면서 사실상 거래를 막은 것이 재산권 침해 논란의 원인이 됐다. 이후로 8차, 9차로 계속 지정을 해오면서 권리산정기준일을 여전히 소급하여 2021년 6월29일을 기준으로 하였다. 권리산정일을 소급적용하다 보니 2021년 6월 29일 이후에 투기의 목적이 아닌 실거주 목적으로 주택을 구입한 경우 1년 후에 본인의 의사와 관계없이 그 지역이 도심복합사업지로 지정이 되면 현금청산이 된다는 것이다. 따라서 부동산 시장에서는 재개발 될 것 같은 곳은 피해서 매수해야 한다는 말도 나왔다. 사업에 참여하지 않는 주민들은 주택을 처분하고 싶어도 매수자에게 입주권이 없기 때문에 매수자를 구할 수가 없고 처분할 기회를 잃게 되는 것이다.

서울시 용산구 용문동의 사례를 보자. 오랫동안 지역에서 살아온 주민이 은퇴 이후 상속받은 자신의 부지에 다세대 주택을 신축한 후 일부는 건축비 대출을 상환하는 범위 내에서 분양하고 나머지는 임대사업을 운영할 계획으로 건물을 짓고 있었다. 그런데 정부가 해당 지역을 공공주도 도심복합사업지로 선정하면서 위 신축사업지도 도심복합사업지에 포함되게 되었다. 그리고 권리산정기준일을 ‘도시 및 주거환경정비법’이 아닌 3기 신도시 개발의 근거법인 ‘공공주택특별법’에 근거하여 권리산정기준일을 소급하였고 그 결과 위 다세대를 분양받는 사람들은 현금청산을 당하게 되었다. 이와 같은 상황에는 준공된 주택을 분양을 받을 만한 사람이 없을 것이다. 투기 목적이 없었던 건축주는 분양이 되지 않아 건축을 위해 받았던 대출 원리금을 상환하기 어려워져 재산에 큰 손해를 입을 위기에 처했다.

사업 추진을 위해 주민 동의율을 낮춘 것도 문제이다. ‘도시 및 주거환경정비법’상 민간 재개발은 토지 등 소유자의 ¾이 동의해야 진행되는 반면 공공재개발은 ⅔의 동의로 진행된다. 반대를 하였으나 강제 청산해야만 하는 주민의 수가 ¼에서 ⅓로 늘어나게 된 것이다. 또한 ‘2.4 대책’ 발표 당시 토지 등 소유자 10%의 동의로 신청을 하면 국토부 또는 지자체가 후보지로 선정하겠다고 하였으나 신청율이 저조하자 지자체 제안으로 ‘선 지정 후 동의’를 받는 방식으로 변경되어 주민 의사를 반영하는 절차가 부족하다는 지적도 있다.

주민들의 반대가 예견되는 상황

도심복합사업의 경우 대형 지분 소유자와 상가 소유자들에 대한 보상방안이 민간 재개발과 비교할 때 상당히 불리한 상황이다. ‘도시 및 주거환경정비법’이 적용되는 재개발의 경우 종전 주택의 전용면적이 150㎡였다면 84㎡와 59㎡를 받을 수 있다. 또한 상가소유주의 경우 아파트를 받을지 상가를 받을지 선택할 수 있어야 하는데, 공공주택특별법이 적용되는 도심복합사업의 경우 이에 대한 근거 규정이 없다. 따라서 대형 상가의 소유주들은 아파트 분양권을 하나 받고 나머지 재산을 현금청산 해야 하는 상황이기 때문에 반대할 수 밖에 없다. 소형 지분의 소유주들도 마찬가지이다. 개발지역의 특성상 근린상가를 개조하여 주거용으로 사용하고 있는 건물이 많은데 이들 소유주는 아파트 우선 분양권을 받지 못하고 현금청산 해야할 수 있다. 사업 완료 후 가치를 고려하지 않은 수용보상금이 책정될 것으로 예상되기 때문에 소형 지분의 소유주들도 납득하기 어려울 것으로 보인다. 이렇듯 도심복합사업으로 인해 주민들의 재산권이 침해받을 경우가 많아 주민들의 반대가 예견되는 상황이다.

민간을 배제한 공공주도의 사업방식

‘5.6 대책’의 공공재개발은 조합이 LH 등의 공공과 공동시행자 방식을 취하고 있는데, ‘2.4 대책’의 도심복합사업은 조합은 있더라도 해산하고 LH 등의 공공이 단독으로 시행하는 방식을 취하고 있다. 정비사업을 LH 등의 공공이 주도할 경우 저금리 사업비, 사업의 투명성 확보 등의 장점이 있지만 어떠한 방식으로 사업을 진행할 지에 대해 주민들은 알 수 없다는 지적도 있다.

도심복합사업에 대한 제도개선이 절실

이처럼 도심복합사업을 활성화하기 위해서는 재산권 침해와 같은 논란을 해소해야 할 필요가 있다. 이를 위해 몇가지 제언을 해본다. 첫 번째로 권리산정기준일을 개정하여 ‘도시 및 주거환경정비법’의 권리산정기준일을 적용해야 한다. 두 번째로 수용방식을 적용하더라도 준공 후 가치를 고려한 합리적인 청산 보상금을 지불해야 한다. 세 번째로 상가, 토지 등 비주거용 지분을 가진 소유자들에게도 선의로 주거용으로 사용하였다면 구제하는 방안을 마련해야 한다. 네 번째로 LH나 SH 단독 시행방식이 아닌 신탁사나 조합도 사업시행자로 참여하는 방식으로 제도 개선을 해야 한다. 앞서 말한 바와 같이 공공 주도 방식의 경우 저금리 사업비와 사업 투명성은 확보할 수 있으나 본인의 재산권이 변동되는 데 주민들이 어떠한 결정권도 발휘하지 못하는 방식은 납득하기 어렵다. 마지막으로 전매제한 규제를 없애고 정비사업을 반대하는 주민들의 재산을 프리미엄을 주고서라도 매입할 수 있도록 하여야 한다. 즉 전매허용을 통해서 재개발 찬성자들을 사업지 내로 유입시켜야 한다. 만약 개인의 재산권을 최대한 존중한 결과 사업성이 저하된다면 용적율 인센티브를 유연하게 적용하여 사업성을 개선하면 된다. 그럼에도 개발 대상지 주민들이 공공 주도의 도심복합사업을 선호하지 않는다면 재산을 묶어 놓고 설득과정에 시간을 보내기 보다는 민간 주도의 ‘도시 및 주거환경정비법’의 재개발·재건축 사업으로 전환시키면 된다.

[민경호 MK부동산 칼럼니스트] 건국대학교 부동산학과 겸임교수(부동산학 박사) 닥터빌드 대표이사