기후대응기금으로 에어컨·산악열차 늘리는 나라

정부, 기후대응기금으로 소외계층 에어컨 보급
찬반양론 거센 지리산 산악열차 사업에도 편성
탄소중립 ‘공정한 전환’ 위해 써야할 곳들 외면

[주간경향] 국제사회가 평가하는 한국의 기후위기 대응 수준은 주요국 중에서 최하위권이다. 경제 규모 세계 10위권인 한국이 위상에 걸맞은 기후위기 대응 노력을 하지 않는다는 의미다. 기후위기 대응은 국제사회의 약속이다. 국내 사정에 따라 늦춰서도 안 되고 그럴 여유도 없다. 자칫 탄소중립 실현 과정에서 국제사회의 거센 비판과 압력에 직면하고, 통상 장벽에 가로막혀 엄청난 비용 청구서를 받아들 수 있다. 윤석열 정부는 오히려 재생에너지 비중을 줄이며 국제사회의 탄소중립 강화 흐름을 거스르고 있다는 비판을 받는다. 탄소중립 실현을 목표로 만든 기후대응기금 역시 제 역할을 못 하고 있다는 평가다. 한국은 언제쯤 ‘기후악당’이라는 꼬리표를 뗄 수 있을까.

10월 6일 경기 수원시 팔달구 수원시청에서 신영초등학교 학생들이 수원환경운동연합, 다산인권센터, 인권교육온다와 함께 기후위기 대응을 촉구하는 다이-인(Die-in) 퍼포먼스를 하고 있다. 연합뉴스

에어컨 설치, 기후대응 사업일까

윤석열 정부는 내년 에너지 소외계층에 에어컨을 보급할 계획이다. 이를 포함한 관련 사업비는 대략 910억원. 재원은 기후대응기금이다. 저소득층 가구 에어컨 설치를 국가의 기후위기 대응 사업으로 볼 수 있을까. 정부는 기금 취지에 부합한다고 봤다. 정부 관계자는 “고효율 에어컨으로 교체하면 온실가스 감축 효과를 기대할 수 있고, 에너지 취약계층의 사회안전망을 확보할 수 있어 기금의 용도에도 부합한다”고 했다.

저소득층 에어컨 설치 지원은 필요하지만, 탄소중립 실현이라는 기금 취지에는 맞지 않다는 게 중론이다. 에어컨·냉장고 등의 냉매로 쓰이는 수소불화탄소(HFC)는 이산화탄소보다 지구 온난화에 미치는 영향이 수백 배에서 수천 배 크다. 미국 상원이 지난 9월 HFC를 단계적으로 감축하는 ‘키갈리 수정안’을 비준하자 정부도 10월 HFC 감축을 이행하는 목적의 관련 법률 개정안을 의결하고 2024년부터 HFC류 감축에 들어가겠다고 밝혔다. 주무부처인 산업통상자원부는 내년 하반기까지 우리 업계에 적합한 HFC 감축 계획안도 내놓을 계획이다.

사실 기금으로 편성된 기초생활보장 수급자, 차상위, 사회복지시설 등 저소득층 에어컨 보급 사업은 지난해까지 산업부의 에너지특별회계로 편성·집행된 ‘저소득층 에너지효율 개선 사업’이다. 사업의 골자는 에너지 효율이 떨어지는 벽체, 창호, 보일러 등 시설을 개선하고 에어컨을 설치·보급하는 내용이다. 올해 산업부 에너지특별회계에서 기획재정부 기후대응기금으로 이관이 결정됐다. 기후대응기금 사업 중에서는 ‘공정한 전환’ 항목으로 분류됐다.

이 사업은 절차상 문제도 지적된다. 정의당 장혜영 의원실에 따르면 기재부는 복권기금에서 910억원가량을 전출해 해당 사업의 예산으로 사용할 계획이다. 중앙행정기관이 복권기금을 사용하려면 복권법에 따라 내년 3월 31일까지 복권위원회에 ‘복권기금 사용신청서’를 제출해야 한다. 위원회가 이를 바탕으로 5월 31일까지 복권기금운용계획안을 기재부 장관에게 제출해야 한다. 기재부는 그러나 기간 내 복권기금 사용신청서를 복권위원회에 제출하지 않는 등 절차를 제대로 지키지 않은 것으로 전해졌다. 장혜영 의원은 “기재부 필요에 따라 예산이 휘둘리고 있다”면서 “해당 사업이 (기금의 용도에서 규정한) 정의로운 전환 측면에 부합되지 않으며 기금 목적에도 맞지 않는 만큼 사업과 기금의 목적에 맞게 기후대응기금에서 산업통상자원부로 재이관해야 한다”고 했다. 국회 기획재정위원회의 예산안 및 기금운용계획안 검토보고서(11월 9일)도 “법에서 규정한 기후대응기금의 취약계층 지원은 기후위기 대응 과정에서 피해를 받는 노동자 등에 대한 ‘일자리 전환이나 일자리 창출 지원’ 사업”이라며 “저소득층 가구에 대한 냉난방 시공 및 설비 지원과는 관련이 없어 보인다”고 했다. 절차상 문제에 대해서는 “복권기금의 기후대응기금 전출액은 전액 삭감하고 사업의 목적에 맞는 에너지특별회계로 재편성해야 한다”고 지적했다.

윤석열 대통령이 6월 22일 경남 창원시 두산에너빌리티를 방문해 신한울 3·4호기 원자로와 증기발생기용 주단 소재 보관장에서 한국형 원전 APR1400에 대한 설명을 듣고 있다. 연합뉴스

기후대응과 어울리지 않는 사업들

기재부 소관의 기후대응기금은 기후위기에 효과적으로 대응하고 2050 탄소중립을 실현하는 데 필요한 재원을 확보하기 위해 지난해 9월 제정된 탄소중립기본법에 따라 올해 첫 시행됐다. 내년 예산안에 담긴 기후대응기금 규모는 2조4290억원(인건비 등 운영비 제외)이다. 올해 대비 약 7.5% 늘었다. 기금은 용도에 따라 크게 온실가스 감축사업에 9634억원, 신유망·저탄소 분야 유망기업과 인력 육성, 녹색금융 지원 등에 6357억원, 취약산업·고용·지역 등의 공정한 전환에 2038억원, 제도·기반구축에 6260억원이 쓰일 예정이다.

탄소중립과 무관해보이는 사업에 기금을 편성한 사례는 이 외에도 많다. 기재부는 천연기념물 329호인 반달가슴곰이 주로 서식하거나 자주 출몰하는 지리산에 산악열차 시범노선을 건설하고 차량을 제작할 계획이다. 사업명은 ‘산악벽지용 친환경 전기열차 기술개발(R&D)’ 사업으로 기금 72억원을 편성했다. 2013년 건설을 시도하다 환경단체와 지자체 등의 반발로 무산된 사업을 지역주민의 이동 편의 증대 등을 이유로 다시 추진하는 것이다. 기재부는 기존 도로를 활용하는 친환경 기술개발 사업이며, 시범노선(1㎞) 예정 구역은 반달가슴곰 출몰지역에 해당하지 않는다고 해명한다. 또 기존 내연기관 자동차 대신 전기열차를 운행하면 차량에서 발생하는 온실가스를 줄일 수 있고, 주민의 이동 편의도 크게 향상된다고 강조한다. 아울러 스위스와 프랑스 등 해외 주요 선진국에서도 산악용 전기열차가 다수 운행되고 있다고도 했다.

반론이 만만찮다. 시범노선 연장으로 소음과 진동이 발생해 반달가슴곰 서식지를 훼손할 수 있다. 도로 폭 확장으로 벌목이 불가피해 환경을 훼손할 수밖에 없다. 전기열차 제작과 철도 설치에 막대한 예산이 들어가야 하는데, 그럴 필요없이 환경부의 지리산 정령치~성삼재 도로의 전기버스 활용 사례처럼 전기버스를 도입하고 도로 열선 설치를 하는 게 낫다는 의견도 있다. 스위스와 프랑스 등의 경우 산악열차 대부분을 19세기 말에서 20세기 초에 도입했다. 기후위기 이후에 관광 목적으로 산악열차를 설치하는 사례는 찾기 어렵다는 지적이다.

정부 해명은 주로 ‘관점의 차이’에 무게를 둔다. 보는 관점에 따라 기후위기 대응 사업으로 볼 수 있고, 그렇지 않을 수도 있다는 주장이다. 하지만 전문가들은 끼워맞추기식 예산 편성과 부처별 예산 챙기기 경쟁에 따른 부작용이라고 본다. 정훈 국회미래연구원 혁신성장그룹 연구위원은 “정부가 기후대응을 위한 정책 방향성을 명확하게 수립하지 않은 점이 가장 큰 문제라 할 수 있다. 이런 상황에서 부처들이 무분별하게 예산 확보 경쟁에 나서다 보니 이런 문제들이 불거졌다. 부처 간 연계와 분석을 통해 기후위기 대응에 필요한 분야가 뭐고 어느 정도 예산을 할당할지를 합리적으로 결정해야 한다”고 말했다.

기금 사업으로 편성해놓고 집행이 제대로 되지 않는 사례도 있다. 선박온실가스감축지원사업은 올해 약 26억원이 편성됐으나 12월 14일 현재 집행액은 800만원(약 0.3%)에 그친다. 사업의 취지는 국내 중소 선박사에 대한 엔진 출력 제한장치 설치 보조금(설치 시 10%) 지원 등 국내 해운사의 경쟁력 확보에 있다. 국제해사기구(IMO)가 400t급 이상 선박의 온실가스 배출 규제를 강화함에 따라 해당 선박들은 내년부터 기관출력 제한장치와 에너지효율개선장치 등을 설치해야 한다. 황석진 기후변화청년단체 GEYK 활동가는 “국제 규제에 대응하기 위해 해당 산업을 지원하는 정부의 사업 방향은 적절하다”면서도 “집행률이 저조한 원인과 사업의 실효성, 실제 업장과 업체에서 원하는 사업인지 등을 원점에서 재검토해야 한다”고 했다. 이에 해수부 관계자는 “국제해사기구의 관련 기준 제정이 당초 예상보다 지연되고, 이에 따라 선사의 사업 준비에 시간이 걸리면서 신청 건수가 저조했던 것으로 파악하고 있다. 연말까지 최대한 선사들에게 보조금을 신청하도록 독려해 예산집행률을 제고하겠다”고 했다. 정부 예산이 들어간 사업은 사업 종료 후 성과를 평가하지만, 대체로 기금 사업에 대한 성과 관리는 부실하다는 지적도 나온다. 정훈 연구위원은 “에너지 정책들의 경우 법적 계획을 포함해 제대로 이행점검이나 성과평가를 한 적이 거의 없다. 계획 발표 때마다 부처 간 협조를 통해 점검하겠다고 하지만 현실적으로 시행된 적은 없는 것 같다”고 말했다.

환경운동 활동가들이 기후위기를 촉발한 선진국들이 손실을 입은 개발도상국에 보상할 것을 촉구하며 지난 11월 18일(현지시간) ‘지불’이라는 글자가 쓰인 손바닥을 펼쳐 보이고 있다. 샤름엘셰이크 | AP연합뉴스

‘공정한 전환’을 위한 기금 활용, 실현 가능성은

한국의 기후대응 수준은 세계 최하위권이다. 국제 평가기관인 저먼워치와 기후 연구단체 뉴클라이밋 연구소가 지난 11월 14일 공개한 기후변화대응지수(CCPI 2023)에서 한국은 온실가스 배출 상위 60개국 중 57위(매우 저조함)를 기록했다. 2020년 50위, 지난해엔 56위였다. 그럼에도 윤석열 정부는 지난해 10월 문재인 정부가 ‘2030년 국가온실가스감축목표(NDC)’로 제시한 ‘원전 23.9%·재생에너지 30.2%’ 약속을 뒤집었다. 원전 비중을 32.4%로 크게 올리고 재생에너지 비중을 21.6%로 낮춰 잡았다. 이재명 더불어민주당 대표는 당내 탄소중립위원회가 출범한 12월 8일 “안타깝게도 윤석열 정부는 이런 세계적 흐름을 거스르고 있다. 기-승-전-원전확대만 내세우고 있다. 국내 재생에너지 기반을 빠르게 확대하지 않으면 안정적인 탄소중립 실현은 물론이고 RE100(100% 재생에너지 사용) 같은 산업 재편에서도 낙오할 수밖에 없다”고 했다. 같은 날 RE100 캠페인을 공동 주관하는 클라이밋그룹은 “재생에너지 목표를 21.6%로 낮추는 것은 상당한 후퇴”라며 “(한국 정부가) 재생에너지 확대를 위한 시급하고 단호한 조치를 취하지 않는다면 이는 한국의 경쟁력 저하로 이어질 것”이라고 했다.

국제사회는 특히 2030년 전까지 석탄발전을 퇴출하라고 압박한다. 이는 정부가 에너지 전환에 필요한 비용 부담에 대비하는 한편, 이해 당사자들에 대한 지원과 보상을 전제로 한 공정한 전환에 역량을 집중해야 한다는 의미로 해석될 수 있다. 기후대응기금 도입 목적도 ‘공정한 전환(정의로운 전환)’에 있다. 공정한 전환은 탄소중립 사회로 이행하는 과정에서 직·간접적 피해를 입을 수 있는 지역이나 주민, 산업의 노동자, 농민, 중소상공인 등을 보호해 이행 과정에서 발생하는 부담을 사회적으로 분담하고 취약계층의 피해를 최소화하는 정책 방향을 말한다.

특히 고용·노동시장은 기후위기 대응 과정에서 불가피한 산업 구조 전환으로 심각한 영향을 받을 수밖에 없다. 국회미래연구원이 11월 14일 발간한 ‘탈석탄 갈등의 주요 이해관계자 의견수렴을 통한 정의로운 전환 정책에의 시사점: 노동자 및 지역주민 대상 보고서’(마크로밀엠브레인 의뢰, 69.1% 응답)는 탈석탄 과정에서 갈등을 최소화하고 순조로운 전환을 이루려면 피해자들에 대한 지원과 보상을 포함한 정의로운 전환 정책을 병행해야 한다고 적시했다. 설문 조사는 석탄화력발전소가 몰려 있는 지역주민(충남·강원) 103명, 발전소 하청 및 비정규직 노동자 50명, 정규직 노동자(한전 5개 발전사 종사자) 38명 등 모두 191명을 대상으로 했다. 현재 국내에는 총 57기의 석탄화력발전소가 운영 중이다. 조사 결과를 보면 우선 탈석탄 정책에 동의하는 비중은 노동자 36.4%, 지역주민 41.7%로 낮았다. 노동자 중에서는 하청 및 비정규직 노동자(24.0%)의 동의 비중이 낮았다. 다만 노동자는 고용보장이 되거나 실업급여·재취업 지원이 되는 경우 동의 비중이 72.7%로 증가했다. 지역주민은 지역지원사업 혜택이나 경제적 지원이 있을 경우 동의 비중이 75.7%로 증가했다. 보고서는 “정의로운 전환 정책이 병행될 경우 가장 큰 피해를 볼 것으로 예상되는 피해 당사자들도 탈석탄 정책에 적극적으로 협조할 가능성이 있음을 확인할 수 있다. 노동자와 지역사회가 공통적으로 가장 필요로 하는 정책은 일자리 관련 정책이다. 일자리 문제는 지역 경제와도 밀접하게 관련돼 있어 노동자뿐 아니라 지역사회 피해 최소화를 위해서도 해결을 위한 정책 방안을 우선적으로 마련할 필요가 있다”고 제언했다.

청소년기후행동 활동가들과 변호사들이 2월 16일 서울 종로 헌법재판소 앞에서 탄소중립기본법도 기후위기를 막기에는 턱없이 부족하다며 위헌소송을 제기하는 기자회견을 하고 있다. 우철훈 선임기자

“노동자와 지역주민 목소리 적극 반영해야”

기금 사업들은 공정한 전환이라는 목적에 부합하는 역할을 하고 있을까. 고용부의 노동전환지원금 사업을 보면 아직까지 제 역할을 못 하는 쪽에 가깝다. 사업은 산업구조 전환에 따라 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 소속 노동자에 대해 자체 또는 위탁해 직무전환 교육 훈련과 전직지원서비스를 제공할 경우 관련 소요비용을 지원한다. 기금 규모는 올해와 내년 동일하게 52억6000만원을 편성했다. 그러나 국회 기획재정위원회 검토보고서를 보면, 연말까지 올해 예산의 5.7%(약 3억원) 정도만 집행될 것으로 예상된다. 고용부는 집행률이 낮은 이유를 “올해 사업이 실질적으로 4월부터 추진된 데다 지원금이 3개월 단위로 각 기업에서 선지출·후정산되고 있고, 대부분의 기업이 약 4개월이 소요되는 컨설팅을 완료한 후 지원급을 신청하고 있기 때문”이라고 설명했다.

고용부의 또 다른 기금 사업인 사업전환고용안전협약지원금 사업은 취지에 부합하지 않는 지원기준이 개선사항으로 지적됐다. 사업은 산업구조 전환에 따라 고용조정이 불가피하게 된 사업장에 대해 노사 간 고용유지에 합의한 경우 직무전환 교육, 기숙사(월세), 통근버스 임차 등 비용을 지원한다. 올해 기금 예산은 50억원, 내년 25억원을 편성했다. 국회 기획재정위원회 검토보고서는 “문제는 ‘저탄소·디지털 전환 사업주’에 대한 일률적인 기준의 설정이 어려워 저탄소·디지털 관련 업종 전환 없이 ‘노동전환 고용안정 컨설팅’만 받으면 정책 지원금의 대상이 되고 있다는 점이다. 기후위기 대응 과정에서 피해를 받는 ‘노동자·계층에 대한 일자리 전환·창출 지원’과 관련된 목적에 부합하도록 개선하고, 지원금뿐만 아니라 여러 노동전환을 위한 다양한 지원 정책을 강구해야 한다”고 강조했다.

국회 역할을 강조하는 목소리도 크다. 국회에는 ‘산업구조 전환에 따른 노동전환 지원에 관한 법률안’(더불어민주당 이수진 의원 발의), ‘산업전환 시 고용안정 지원 등에 관한 법률안’(국민의힘 임이자 의원 발의), ‘정의로운 일자리 전환에 관한 법률안’(강은미 정의당 의원 발의) 등 3개의 법안이 지난해와 올해 발의돼 국회 환노위에 상정돼 있다.

입법 과정에서 당사자들인 지역과 노동자들의 목소리가 배제될 수 있다는 우려가 크다. 시민사회·노동 단체는 당면한 기후위기에 대응하기 위한 공정한 전환이 어떻게, 어떤 방향으로 가능할 것인지를 규율하는 것이 필요한데, 불균형적인 논의 구조 때문에 경영계가 원하는 방향으로 산업구조가 전환될 수밖에 없을 것이라고 걱정한다. 민주노총 기후위기특위 위원장을 맡고 있는 양동규 부위원장은 “국회에서 현재 거대 양당의 의원들이 발의한 법안을 중심으로 논의가 집중되는 분위기다. 이 법안들은 공정한 전환을 위한 정책의 입안을 고용부 산하 고용정책심의위원회를 통해 진행하는 것으로 돼 있다. 위원회에 30여명의 위원이 있다. 그중엔 관료와 전문가 그룹도 있지만 경총 등 경영계를 대표하는 사람들이 많다. 노동계를 대표하는 위원은 (한국노총과 민주노총 각 1명) 2명에 불과하다. 결과가 어디로 흐를지는 안 봐도 뻔한 상황이다. 사용자 지원이나 구조조정 지원 방안을 법률로 뒷받침할 가능성이 높다. 석탄화력발전에 종사하는 노동자들도 발전소를 장기적으로 폐쇄해야 한다는 의견에 동의하지만 이런 불합리한 논의 구조에서는 공정한 전환을 바라는 노동자와 지역주민들의 목소리를 제대로 반영하기 힘든 상황”이라고 말했다.

안광호 기자 ahn7874@kyunghyang.com