[헤럴드포럼] 반복된 실패의 경험, 토지임대부 주택

서울시에서 시도되는 토지임대부 주택이 ‘고덕강일3지구’에서 윤석열 정부의 ‘나눔형’ 공공분양주택 1호의 형태로 공급될 예정이다.

최근 발표된 국토부의 공공분양주택 50만호 공급계획 중 25만호를 차지하는, 정확하게는 환매조건부 토지임대부 주택과 손익공유형 모기지 개념이 결합된 ‘나눔형’ 주택에 대해 비판적인 논의가 필요한 사항이 적지 않다. 그중 토지임대부 주택 개념은 벌써 두 번의 실패를 경험한 까다로운 주택공급 대안이다.

환매조건부 및 토지임대부 공공분양 주택은 2007년 대한주택공사에 의해 경기 군포 부곡지구에서 시험 된 800여가구의 공급이 첫 사례다. 결과는 청약경쟁률 10%라는 처참한 실패였다. 그 실패 원인에 대해 환매조건부는 20년 내 매각 금지 조항 및 공공기관 환매 조건, 토지임대부는 높은 토지임대료가 걸림돌이었다는 게 당시의 평가였다. 결국 모두 일반분양으로 전환됐다.

첫 번째 실패의 가장 근본적인 원인은 동태적인 주거 소비 과정에 대한 이해의 부족이다. 우리는 생애주기 동안 가구 특성이나 직장 변화에 따라 여러 번의 주거 이동을 통해 일반적으로 주택 소비를 향상해나간다. 이런 동태적인 소비 과정에서 주택 가격은 자산가치인 동시에 비용의 성격을 지닌다. 간단하게 얘기하면 20년 동안 한 집에 거주하는 것은 드문 경우이며, 이사를 하려면 내 집을 판 금액이 해당 기간에 오른 다른 주택 가격을 충분히 감당할 수 있어야 한다는 것이다. 이러한 자가 소유의 필요조건을 만족시키지 못한 것이 군포지구의 환매조건부 토지임대부 주택이었다.

또 한 번의 실패는 강남의 보금자리주택 공급의 일부를 토지임대부 형태로 분양된 사례다. 당시 시세의 50% 수준인 2억원 전후 가격으로 분양된 아파트들은 입주 후 5년의 전매 제한 기한이 지난 2020년 10억 원 이상으로 거래돼 세간의 이슈거리가 됐다. 이처럼 토지임대부 주택의 차익실현이 지나치게 발생하자 매각 시 공공기관에 환매하는 주택법 개정이 시도됐다.

이러한 토지임대부 주택의 강도 높은 자본 차익실현은 중국이나 베트남과 같이 토지 사유를 인정하지 않는 공산주의 국가에서 관측되는 주택 가격이 절대 낮지 않고 변동성도 심하다는 엄연한 현실을 반영한다. 부동산의 근본 가치란 미래에 실현될 지속적인 사용가치를 현재로 할인한 가치의 총합이 된다. 따라서 먼 미래의 사용가치는 현재가치 총액에 큰 영향을 미치지 못하고 근 미래의 사용가치가 주도적으로 현재의 부동산 가치를 결정한다. 따라서 20~30년의 토지 임대 종료 여부는 현재가치에 미치는 영향이 적으며, 그 이후에도 토지 임대 연장 가능성이 크다는 현실은 그 영향을 더 약화시킨다. 토지임대료 수준의 영향이 추가적으로 고려돼야 하지만 시세 50% 수준 분양가의 토지임대부 주택은 가격 상승기 수요가 밀집한 지역에서는 강력한 로또 주택이 될 수밖에 없다. 이는 극도로 낮은 분양가 규제 아파트의 로또화 폐해를 그대로 발생시킨다. 이 로또화를 조정하기 위해 환매 조건의 황금비율을 찾는 것 또한 예측이 어려운 시장의 변동성을 고려하면 성공적이기 힘든 시도다.

또 다른 문제는 환매조건부 토지임대부 주택이 일반 방식으로 공급된다면 국가의 재정 부담 없이 광역교통시설 부담금이라든가, 기반시설 부담금이라든가, 채권입찰제라든가 하는 다양한 형태로 이뤄질 수 있는 공공개발의 개발이익 환수가 가능했을 것이라는 점이다. 적지 않은 사회적인 기회비용을 발생시킨다는 것이다.

종합하면 로또화의 폐해와 피분양자의 동태적인 주거 안정 효과 인정 간의 저울질에서 불가능한 황금비율을 추구하는 환매조건부 토지임대부 주택을 많은 사회적인 기회비용을 부담하며 주택 공급의 주류로 끌고 가는 것이 바람직한 선택인가 하는 강한 의문을 가질 수밖에 없다.

이창무 한양대 도시공학과 교수

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