[시론] 공익직불제와 지역농업 조직화

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2020년 농림어업총조사에 따르면 농가수는 전국적으로 2015년 이후 5만3325가구 감소했다. 하지만 특·광역시만을 본다면 2015년 이후 농가수가 오히려 크게 증가했다. 서울은 2015년 3911가구에서 2020년 8418가구로 115% 늘었고, 대구도 같은 기간 1만6571가구에서 2만4809가구로 49% 증가했다. 인천은 2015년 1만3081가구에서 2020년 1만3239가구로 1.2%만 증가했지만 7개 특·광역시 중 농가수가 감소한 지역은 없다. 특·광역시에서 농가수가 증가한 정확한 이유는 알 수 없지만 2020년 공익직불제 시행과 전혀 무관한 것 같지는 않다.

대구 달성에서 오랫동안 대규모로 시설농업을 하고 있는 한 농가는 공익직불제 때문에 최근 농업을 그만둘 판이라고 말한다. 농지를 구하기가 어려워졌기 때문이다. 대도시 인근 농촌에서는 부재지주들이 소유한 소규모 농지들이 많아 한 사람에게서 임차한 농지만으로는 시설 설치를 위한 충분한 농지면적을 확보하기 어렵다. 이에 따라 이 농가는 인접해 있는 소규모 농지들을 여러 명의 소유주에게서 임차한 후 논두렁과 밭두렁을 허물고 농지를 규모화해 비닐하우스를 설치했다. 하지만 공익직불제 시행 이후 실경작 여부에 대한 현장 점검이 강화되면서 농지 소유주들이 논두렁과 밭두렁을 다시 만들어줄 것을 요구하고 있다고 한다. 논두렁을 허문다고 하면 농지를 빌려주지 않는다. 농사짓기 편한 대규모 농지 대신 소규모 논밭이 다시 늘고 있다.

경북에서는 일본의 집락영농을 참고해 2013년부터 ‘경북형 마을영농 육성사업’을 추진했고 최근에는 마을영농에 스마트농업을 결합한 ‘디지털 혁신 농업타운 조성 시범사업’을 새롭게 추진하고 있다. 마을영농이란 ‘마을 단위로 농업생산 과정의 일부 또는 전부를 공동화·통일화하기로 합의하고 실행하는 영농 형태’다. 개별 농가는 토지 이용권을 마을에 넘기는 대신 이에 따른 토지 임대료를 수취하게 된다. 마을영농은 영세 소농과 고령농 중심의 농업생산 구조를 벗어나 지역과 공동체를 중심으로 생산과 유통을 포괄하는 자기 완결성을 가진 농업경영 조직체를 육성하려는 시도라고 할 수 있다.

하지만 마을영농을 위해 법인을 설립하고 육성하는 과정에서 뜻하지 않았던 어려움에 봉착했다. 생산을 공동으로 하기 위해서는 마을법인에서 주민들의 농지를 임차해 공동으로 경작하는 것이 이상적이다. 하지만 마을주민들이 농지를 법인에 임대하고 법인이 공동으로 경영하게 되면 공익직불금 수령이 힘들 수 있다. 현행 공익직불제는 자기 비용과 책임으로 농작업을 직접 수행하는 것을 ‘영농종사’로 보고, 농지 전부를 위탁경영하면 기본직불 영농종사에 해당하지 않아 지급 대상자에서 제외되기 때문이다. 법인에서 직불금을 임차료 형태로 주민에게 돌려준다고 해도 면적이 증가할수록 상대적으로 금액이 줄어드는 공익직불금 특성상 마을 전체가 수령하는 금액은 줄어들 수밖에 없다. 공익직불금 수령기록이 중요한 농가도 있다. 마을영농을 육성하는 과정에서 공익직불금 문제는 해결해야 할 중요한 과제가 됐다.

공익직불제는 향후 지속적으로 확대돼 농정의 핵심축으로서 자리 잡을 것으로 보인다. 중요한 정책인 만큼 발생할 수 있는 다양한 문제를 선제적으로 파악해 대응할 필요가 있다. 지역농업 조직화와 규모화는 영세 소농 중심인 농업생산 구조의 한계를 극복하고 지역농업 경쟁력을 높이기 위한 핵심 전략 중 하나다. 공익직불제가 지역농업 조직화와 규모화에 가져올 수 있는 문제들을 슬기롭게 해결할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다.

채종현 (대구경북연구원 연구위원)