[김인호의 대통령 경제론] '경제민주화' '양극화'.. 선동적이고 모호한 미신적 개념들 정책서 추방해야

김인호 시장경제연구원 이사장·전 무역협회 회장

⑧ 한국경제에 존재하는 미신적 개념들

글 싣는 순서

① 극복돼야 할 '대통령 리스크'

② 새 대통령의 경제적 사명

: 경제를 알아야 사명이 보인다

③ 문제는 정부다 : 시장과 정부

④ 한국경제 지금 어디에 있고 어디로 가야하나?

⑤ 한국경제 위기구조의 배경과 본질

⑥ 정부와 기업 : 그 바람직한 관계

⑦ 대통령의 경제운용 제약하는 요소들

⑧ 한국경제에 존재하는 미신적 개념들

⑨ 새 대통령이 임기 중 반드시 해야 할 개혁과제

⑩ 글로벌 경제 속 한국경제 발전 조건

'경제의 양극화' 해소 위해 시대적 배경·시장 원리부터 파악해야 저소득 계층·비정규직·내수산업 등 경제적 약자 모두가 보호대상 '사회주의 중간단계' 경제민주화 맹신… 정책 혼선·국력낭비 초래

"자유보다 평등을 앞세우는 사회는 평등과 자유, 어느 쪽도 얻지 못 한다" 윤석열 대통령이 가장 감명 있게 읽었다는 책, 밀턴 프리드먼의 주저 '선택할 자유'에 나오는 말이다. '(결과의) 평등'을 최고의 가치로 생각하는 사회주의 사상의 한계를 설파한 말이다.

한국경제 운용에 있어서 주요 논의 사항인 '경제의 양극화'나 '경제민주화'는 이런 사상의 한국적 버전이다. 또한 이 용어들은 정확하게 개념이 규정된 적이 없다. 정의되지 않은, 될 수도 없는 개념을 바탕으로 경제정책을 수립하거나 경제를 운용하는 것은 지극히 위험하다. 부동산 정책에 있어서 '부동산 투기'라는 개념도 이런 범주에 속한다. 그래서 '1가구 1주택'이라는 말도 안 되는 정책목표가 나온다. '서민'이라는 용어도 마찬가지다. 필자는 이들을 미신적 개념이라고 부른다. 적어도 경제정책의 입안과 운용의 영역에서는 추방돼야 할 용어들이라고 생각한다. 그래야만 이와 관련한 문제의 본질에 제대로 접근할 수 있고 대안에 대한 진지한 토론이 가능해진다. 이 글에서는 앞의 두 가지에 대해 주로 기술한다.

◇한국경제의 운용에 있어서 가장 어려운 문제를 제공하고 있는 것은 소위 '경제의 양극화'라는 문제인식

경제의 각 부문간 성과의 불균형, 즉 제조업과 비제조업, 수출산업과 내수산업, IT산업과 비IT산업 등 산업간 불균형, 대기업과 중소기업·우량기업과 비우량기업 등 기업 간 불균형, 궁극적으로 고용 및 소득의 불균형 등이 감내하기 어려울 정도의 나쁜 수준에 도달했다는 부정적 의미로 사용되며 경제운용에 있어서 주요 논의 대상이 되고 있다.

제기되는 문제는 우선 '양극화'라는 용어와 개념의 적절성 여부다. 인센티브(Incentive)와 페널티(Penalty)의 원칙이 지배하는 시장경제국가에서 불균형은 다 '양극화'라고 부르며 부정적으로 보는 것이 적절한가? 그렇지 않다면 불균형의 정도가 어느 정도에 도달했을 때 '양극화'라고 부를 정도의 감내하기 어려운 '불균형'으로 인식해야 할 것인지 등이다. 다음으로 이렇게 감내하지 못할 정도의 불균형이 있다면 그 원인과 배경은 무엇이며, 그간 이런 불균형을 해소하려는 노력은 적절했는지, 아니라면 이를 해소할 수 있는 유효한 다른 대안이 있는지, 있다면 무엇인지 등 진지한 논의가 없었다는 점이다. 이런 문제 제기는 이의 해소책의 일환으로 제기돼 있는 소위 '경제민주화'에 관한 논의의 경제적 법률적 적절성 여부로 연결된다.

필자는 이렇게 인식의 혼돈을 가져오고 경제적, 법률적으로 정의될 수 없는 '양극화'라는 용어 대신 중립적 의미를 갖는 '부문별 성과의 불균형'이라는 용어를 사용할 것을 제안하며 이 글에서도 이 용어를 사용한다.

◇'불균형 문제'에 대한 일반적 인식과 그간 해결 노력의 방향

이 '불균형'문제는 우리경제에 있어서 문제의 본질에 대한 정밀한 논의를 결(缺)한 채 문제의 심각성만 끊임없이 제기돼왔다. '불균형의 정도가 너무 심하고 진행속도가 너무 빠르다. 또 선도부문의 성과가 낙후부문으로 파급되지 못하고 있고 그 괴리가 더욱 커지고 있다' 등이다.

'불균형' 현상의 배경이나 원인의 규명보다는 이 현상의 추가적인 진행은 용인할 수 없다는 전제를 미리 세워 놓고, 이 현상의 해소를 위한 정부의 적극적인 노력이 필요하다는 주문이 정치권을 중심으로 점점 더 강해지고 있다. 균형발전을 주요 정책 이념의 하나로 하는 사회주의적 성격의 정부는 그렇다 하더라도 윤석열 정부 역시 이런 요구에 직면하고 있다. 새 정부가 성립 하자마자 영세자영업자, 소상공인 지원 위주의 추경예산을 편성한 배경도 바로 여기에 있다.

◇문제에 대한 재인식을 바탕으로 새로운 접근 필요성이 제기된다

윤석열 정부는 역대 정부와는 달리 보다 합리적으로 새롭게 이 문제에 접근해야 된다. 이 불균형 문제의 본질, 그 배경과 원인에서부터 시작해야한다. 문제를 어떻게 인식하느냐에 따라 처방도 크게 달라질 수 있기 때문이다. 문제가 될 만한 수준의 '경제적 성과의 부문별 불균형' 현상의 본질적 배경은 두 가지로 볼 수 있다. 하나는 글로벌화 및 디지털 경제화의 시대적 흐름이다. 다른 하나는 시장원리에 의해 당연히 있을 수 있는 자연스러운 부문별 경제적 성과의 격차에 더해 이를 더욱 크게 하는 요소들의 작용이다.

전자는 불가피한 측면이 크고 선·후진 어느 나라를 막론하고 심화되고 있는 일반적 현상으로, 여기서 초래되는 불균형의 문제를 한국경제의 특수한 문제로서 인식하거나 지나치게 부정적으로 보는 것은 적절하지 않다. 오히려 이런 현상을 경제의 구조조정의 중요한 한 측면으로 경제발전의 동인으로 삼는 것이 중요하다. 남는 문제는 이런 현상이 결과적으로 경제의 선순환구조로 마무리 되고 있는지, 만약 그러지 않다면 이를 가로막는 요인은 무엇인지에 대한 정밀한 분석과 대응책을 찾는 것이다.

◇자원배분구조의 왜곡이 '경제의 부문별 불균형'의 주요 배경

후자와 관련하여 시장에서 이뤄지는 합리적인 자원의 배분구조를 깨뜨리는 대표적인 것이 시장원리에 역행하는 인위적인 정부의 역할, 정책과 제도를 비롯하여 기업과 노조 등에 의해 초래되는 시장의 왜곡이다.

예컨대 과거 역대 정부에 걸쳐 시행된 수출촉진, 경기의 인위적 부양을 위해 시장의 수급상황과 괴리되어 운영된 외환 및 환율정책이 대표적이다. 이러한 정책으로부터 초래된 우리 원화의 저평가는 오랫동안 수출산업과 내수산업 간 자원의 배분구조를 수출산업에 유리하도록 왜곡시키고 가계의 실질소득을 떨어뜨려 내수기반을 약화시켜왔다. 수출과 내수의 양극화가 심화되고 양자 간 선순환구조가 깨지는 주요한 배경이다. 이 내수산업의 대부분은 중소기업이다. 이렇게 형성된 불리한 구조는 어떤 중소기업 지원 수단으로도 만회될 수 없다.

중소기업 중에서도 한국경제 만병의 근원(본지 21년 8월 27일자 김인호칼럼 참조)이며 '불균형'문제의 핵심인 영세자영업자, 소상공인 그리고 이 부문에 종사하는 무급가족 종사자로 구성되는 저 생산성부문의 문제도 정부의 잘못된 노사정책, 시장과 괴리된 임금정책, 강성 노조에 의한 경직적이고 과도한 임금수준 때문에 상실된 노동시장의 유연성에 기인하는 바 크다.

시장의 자연스러운 흐름과 괴리된, 시장원리와 배치되는 인위적인 정책이 초래하는 구조적 왜곡, 그 결과로서 초래되는 구조적 불균형 현상은 중소기업 문제에 국한되지 않는다. 소득에 있어서 저소득 계층, 고용에 있어서 비정규직, 산업에 있어서 내수산업 등 경제적 약자들 모두가 이 구조적 왜곡의 대표적인 희생자들이다. 모두 '양극화' 논리의 보호 대상들이다.

◇한국의 정치와 경제운용에 있어서 주요 화두의 하나는 소위 '경제민주화'

특히 선거의 계절이 오면 유령같이 등장하는 이 화두는 앞에서 이야기한 '부문별 불균형' 문제와 밀접하게 연계돼 있다. 다행히 지난 번 대통령 선거 때는 이 논의의 대표적인 주창자 김종인씨가 당시 윤석열 후보에 의해 수용되지 않았기에 선거의 쟁점으로 크게 부각되지 않았지만, 여전히 한국 정치와 경제운용에 있어서 중요한 화두의 하나다.

'경제 민주화'는 그 용어의 적정 여부에서부터 논의의 범위와 내용, 헌법의 관련 규정의 해석에 이르기까지 극단적으로 상이한 견해가 우리 사회에 존재하고 있다. 즉 '경제민주화'라는 정치적 구호가 '헌법 조항에 들어간 것이 적절한가? 경제학적으로 정의된 개념인지? 또한 법률 용어로서 보편적 개념을 가지고 있는지?' 등 기본적으로 제기되는 문제가 너무 많다. 당연히 이런 것들에 대한 생각이 사람마다 다 다르다. 경제학적으로나 법률적으로 전혀 통일된 개념이 없고, 정의된 적도 없는 용어다. 이런 미신적 수준의 용어가 헌법조항의 일부가 되고 이를 중심으로 삼아 중요한 국정이 논의되는 어처구니없는 일이 반복되고 결과적으로 정책의 혼선, 국력의 낭비를 초래하고 있다.

◇'경제민주화' 논의는 경제적으로 많은 문제를 안고 있다

역사적으로 '경제민주화'라는 용어는 1920년대 독일 사회민주당과 독일노총에 의해 국가개입경제, 핵심기업 국유화, 노동자의 기업통제 등을 핵심으로 사회주의로 가는 중간단계 프로그램으로 설계된 개념으로 정치·사회 운동의 슬로건적 성격이 강하다. 하지만 이후 독일에서 거의 영향력을 발휘하지 못하고 수십년 간 명맥만 이어 오다가 2007년 독일 사회민주당조차 폐기한 개념이다. 이처럼 시대착오적인 사회주의 유산인 '경제민주화'가 한국에선 학술적 근거와 국제적 보편성 없이 일종의 시대정신으로 둔갑해 반시장적 체제를 확대하는 수단으로 오용되고 있다.

경제민주화의 이름으로 작년 통과된 이른바 '공정경제 3법'(상법, 공정거래법, 금융그룹 감독법)에 대해 경제계는 실질적으로 기업을 끊임없이 괴롭힐 기업규제 3법으로 인식하고 있다. 당시 국민의힘 비대위원장인 김종인 씨는 우익 정당으로서 당연히 반대해야 할 이 세 개의 기업규제 악법이 그가 평소 주장하는 경제만주화의 소신에 부합한다며 여당의 손을 들어 주었다.

◇헌법상으로도 많은 문제점이 있는 소위 '경제민주화' 규정에 대한 구조적 이해와 바른 해석이 필요하다.

1987년 현행 헌법으로 개정 시 헌법 제 119조 제2항의 한 부분으로 '경제민주화' 조항이 들어갔다. 소위 '양극화'의 근본 원인으로 대·중소기업 간 불균형이 지적되며 이의 해소를 위해 정치권을 중심으로 다양한 대기업규제 정책이 끊임없이 나오고 있는데 이 조항이 이런 정책들의 정당성의 근거가 되고 있다.

소위 '경제민주화' 조항은 그 입법과정에서부터 많은 문제점을 안고 출발했다. 예컨대 87년 헌법 개정 작업 당시 경제조항 기초책임자였던 김종인 씨는 이 조항을 주로 '재벌 규제의 근거 조항'으로 생각하고 넣었다고 주장하고 있다. 한편 당시 헌법기초 소위원장이었던 현경대 전 의원은 이와는 전연 달리 각 경제 주체(정부, 기업, 가계)간 관계에서 종전의 정부의 압도적 우위로부터 각 주체 간 힘의 균형과 조화를 추구하는 방향으로의 이행을 경제민주화의 본질로 이해했다고 술회한다. 그의 생각대로라면 시장경제의 본질로 돌아가는 것이 바로 경제민주화인 셈이다. 이렇게 이 규정의 입법에 주로 기여한 사람들 간에도 견해가 전적으로 엇갈리고 있다. 물론 법의 해석에 있어서 입법론자의 생각이 그 기준이 될 수는 없다. 따라서 지금에 와서는 이 조항은 현행 헌법의 전체 구도 속에서, 또 법 해석의 일반적 원리에 의해 해석되고 이해돼야 한다.

첫째, 헌법 제 119조 제1항과 제2항의 관계는 '원칙'과 '보완'의 관계로 봐야 한다. '자유시장 경제질서'를 선언한 제1조의 규정은 필요시 제2항의 규정에 의거 국가의 규제와 간섭의 대상이 되나 이는 어디까지나 자유시장질서의 기본인 사유재산제와 개인과 기업의 경제행위에 대한 사적자치의 원칙이 존중되는 범위 안에서 필요 최소한에 그쳐야 함을 뜻한다.

둘째, 제 119조 2항 전체를 소위 '경제민주화 조항'으로 부르는 것은 잘못된 해석이다. 조문의 문리적 해석상 경제민주화는 동 조항이 포괄하는 세 가지 요소 중 하나인 '경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여'라는 규정하고만 관련될 뿐이다. 그렇다면 현경대 전 의원의 술회가 훨씬 설득력이 있다.

셋째, '경제민주화'라는 용어에서 당연히 재벌규제의 근거가 도출된다는 것은 전연 합리적인 법 해석이 아니다. 짐작컨대 대부분 사회주의자들에 의해 민주주의 기본가치를 '(결과)의 평등'으로 이해하고 한국에서 이 평등을 깨트리는 최대의 원흉을 재벌로 상정함으로써 재벌규제의 근거를 찾으려는 법률해석이라고 본다. 또 김종인 씨는 정치권력을 압도하는 '경제권력'에 대한 제어장치가 필요하다고 생각하여 당시 전두환 대통령을 설득해 이 규정을 헌법에 넣었다고 입법배경을 설명하고 있다. 이 모두는 민주주의의 기본가치가 '자유'임을 부정하는 사회주의적 발상이며 헌법과 법률에 대한 무지와 독선에서 나온 견강부회(牽强附會)식 법률해석으로 일고의 가치도 없다고 생각한다. 정치권력과 재벌권력 간 합리적 관계설정에 대해서는 지난 6회 칼럼(22년 6월 7일 자 '정부와 기업 : 그 바람직한 관계')에서 필자의 견해를 밝힌 바 있다. 한 마디로 '줄 것도 없고 받을 것도 없는 관계'를 만들면 끝난다.

넷째, 자유시장 경제질서에 관한 기본적인 규정과 필요 시 이의 제한 가능성, 제한하는 경우의 한계 등에 대해서 이미 국민의 기본권 조항에서 충분히 규정되고 있다. 구체적으로 자유주의적 시장질서는 제23조(사유재산권의 보장), 제15조(직업선택의 자유), 제10조(국민의 포괄적인 기본권의 하나로서 계약자유를 포함하는 경제활동의 자유)에 의해 보장된다. 다음으로 필요 시 시장에 대한 정부의 개입 가능성은 제23조 제2항과 제37조 제2항 전단에 의해 인정된다. 다음으로 이 경우에도 정부개입의 남용을 막기 위해 개입의 방법과 한계를 설정하고 있다. 제23조 제3항과 제37조 제2항 후단의 규정들이 그것이다. 모두가 헌법의 구조상 제119 조의 경제조항에 우선하는 규정들이다. 그렇다면 제119 조의 '경제조항'이 새삼 필요한지? 사족(蛇足)이 아닌지 라는 문제제기가 가능하다.

◇'경제의 양극화'와 '경제민주화' 논의를 보다 바람직하게 접근할 방법은 없을까?

이렇게 '경제 양극화'나 '경제민주화'라고 하는 한국경제의 주요 화두 모두 경제적으로나 법률적으로나 용어의 적절성에서부터 논의의 내용에 이르기까지 많은 문제를 안고 있다. 특히 '경제민주화'의 경우는 보편적이 아닌 어느 특정인의 생각이 헌법 규정화 되고 그 해석도 자의적으로 이뤄지고 있는 것은 지극히 바람직스럽지 않은 현상이다.

결론적으로 '경제의 양극화'와 '경제민주화'에 대해서는 그간 일반화돼 있는 맹목적이고 미신적 수준의 인식을 바탕으로 한 접근방식에서 벗어나야 한다. 대신에 이 시점에 필요한 것은 국민 대다수의 이 두 용어에 대한 체계화되지 않은 생각을 정리하고, 즉 꿈보다 해몽을 잘 하고, 이러한 논의가 한국경제 운용에 긍정적으로 기여하도록 목표와 내용을 체계적으로 재구성하고 의미 있는 정책대안들을 발전시켜 나가는 것이라고 본다.

필자는 이런 국민적 의사를 '국가의 경제적 의사결정의 투명성, 공공성 증대'와 '경제운용에 있어서 성장과 분배에 대한 균형적 고려'에 대한 요구로 이해한다. 그렇다면 한국경제 운용 전반에 대한 문제의식이 되는 것이다. 경제적 의사결정 과정의 합리화와 더불어 경제정책의 거의 전부라고 해도 좋을 성장과 분배, 그리고 양자의 조화에 대한 문제인식인 셈이다.

만약 이 국민적 의사를 맹목적인 형평에 대한 요구, 재벌규제에 대한 요구로만 이해한다면 이 글을 시작하면서 인용한 밀턴 프리드먼의 말과 비슷하게 '형평도 잃고 성장도 잃는'결과가 초래될 것이다. 한국경제가 경계해야 할 또 하나의 위기적 측면이다.

시장경제연구원 이사장·전 무역협회 회장