제주특별자치도 출범 후 인구 21% 급증..시·군 균형발전 과제

6. 강원도, 제주특별자치도 성공 사례·개선안 분석
제주특별자치도법 6차례 개정
외국인카지노 등 관광 권한 이양
자율 초중등학교·국제고교 설립
제주, 제도 4660건 단계적 개선
강원도 특별법 조항 23개 그쳐
제주특별자치도 출범 후 급성장
2006년→2019년 지방세 3.5배
지역내 총생산 70.2% 상승 성과
내·외국인 관광객 약 3배 늘어
도내 영서-영동 격차 완화 필요
춘천·원주 제외 인구 감소 위기
지역 내 균형발전정책 고민해야

‘기승전 강원특별자치도’

김진태 강원도지사는 당선 이후 자리가 있을 때마다 강원특별자치도를 강조하고 있다. 사실상 총력전이다. 지방선거 과정에서 특별자치도법 제정에 주력했지만 내용을 담는 것은 오롯이 김 지사 몫인 상황이다.

강원도는 국무총리실 산하 강원특별자치도 지원위원회 설치 등 행정지원 체계 마련을 위해 정부, 정치권과의 공조를 벌이는 한편 국내 1호 특별자치도·시의 지위를 인정받은 제주와 세종의 사례를 분석해 도의 발전 전략과 특례 등을 발굴하고 있다. 그 중에서도 2006년 출범한 제주특별자치도가 내년 출범을 앞둔 강원특별자치도의 ‘이정표’ 역할을 하고 있다.

이와 관련, 강원도는 29일 제주 현지에서 강원도민일보와 강원연구원 공동 주최로 열리는 ‘대전환의 강원특별자치도 시대-강원특별자치도 성공 출범 준비와 과제 모색 전국 첫 심포지엄’을 통해 나온 주요 의견 등을 특별자치도 용역에 담아 강원특별자치도 완성을 이루기로 했다. 이번 심포지엄에는 강원특별자치도 추진단은 물론 강원도의회 의장단, 강원연구원, 제주특별자치도 추진단 등 주요기관이 대거 참석, 출범 17년 차를 맞은 제주특별자치도의 성과를 공유한다. 이번 제주 현지 심포지엄은 강원특별자치도 성공 출범 방안을 접목하는 첫 공론화의 장으로 강원특별자치도 개정안 작업에 길잡이 역할을 하게 될 전망이다.

제주특별자치도의 사례를 통해 강원특별자치도가 나아가야 할 방향을 살펴본다.

제주특별자치도, 6단계에 걸친 제도 개선

제주특별자치도법은 2006년 2월 제정된 이후 2019년 12월까지 모두 6차례의 특별법 개정을 통해 모두 4660건의 제도를 개선했다. 6차례의 개정을 통해 만들어진 현재의 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’의 조항은 481개다. 반면 ‘강원특별자치도 설치에 관한 특별법’의 조항은 23개에 불과하다. 도가 특례와 권한을 확대하기 위한 법 개정 작업을 서두르는 이유다.

제주는 첫번째 법안 개정을 통해 총액인건비 제도 배제와 균특회계 제주계정 설치, 세율조정권 50%에서 100% 상향하는 등 자치분권체계를 정립했다. 이와 함께 외국인카지노 등 관광 관련 권한 이양으로 핵심산업 관련 기본규제를 완화하는 등 모두 1062건의 제도개선을 이뤘다. 이때 마련한 자율 초중등학교, 국제고교 설립허용 등의 권한은 제주특별자치도의 최대 성과로 꼽히는 제주영어교육도시의 초석이 됐다.

이어 제주는 2007년 두번째 개정(278건)을 통해 첨단과기단지·투자진흥지구사업에 대한 출자총액 제한 적용 배제, 외국교육기관 설립·운영 특례 확대 등으로 본격적인 특례확대 작업에 나섰다. 2009년 3단계 개정 당시 제도개선 사항은 관광 3법 일괄이양, 영어교육도시 지정 등 365건, 2011년 5단계 개정은 교육·의료·투자진흥 등 특례확대, 법률 일괄이양 등 2134건, 2015년 전부개정안 통과 당시 개선 사안은 추가 권한 이양, 이법체계 개선을 통한 전부개정 등 698건이다. 6단계 개정에서는 자치기능 확대·보완을 통한 도민접근성 향상 등 123건의 제도를 개선했다.

제주는 이같은 단계적 제도 개선 추진으로 서울특별시보다도 강력한 자치권을 갖고 있다. 강원특별자치도가 추가 입법을 통해 추구해야 할 바다.

제주는 학교 설립·운영 역시 도 조례를 통해 자율적으로 결정할 수 있다. 현행 법상 타 지자체에서는 비영리 법인만 학교를 설립할 수 있지만 제주는 특별법에 따라 영리 법인도 교육부장관의 동의를 받아 학교를 설치·운영할 수 있다. 제주지방국토관리청을 비롯 이관된 7개의 기관에 대해 도지사가 인사권을 흡수하는 것도 특별법에 따른 제주특별자치도만의 특징이다.

권한 강화에 따른 급성장

국방과 외교 등 국가존립사무를 제외한 국가사무에 대한 각종 권한 이양은 제주특별자치도 성장의 발판이 됐다.

특히 다른 지자체와는 달리 특별법에 따라 보통교부세 총액의 3%를 정률 교부받으면서 지방세 규모가 2006년 4337억원에서 2019년 기준 1조5195억원으로 3.5배(250%) 증가했다. 2006년 대비 전국 평균 지방세 증가율은 119.1%에 그친 것에 비하면 비약적인 신장이다. 여기에 세율조정권 및 감면 특례를 활용한 세수확충 효과는 1조8296억원에 달한다. 이같은 대폭적인 재정규모 확대로 제주도는 인구와 지역내총생산 등에서 괄목할만한 성장을 이뤘다.

2006년 특별자치도 출범 당시 55만8496명이던 인구는 2022년(6월말 기준) 67만8012명으로 21% 증가했고, 물가를 제거한 실질지역내총생산은 10조5000억원에서 17조9000억원으로 70.2%나 상승했다. 같은 기간 전국 인구는 6.2%, 실질지역내총생산은 58.9% 상승에 그친 것에 비교하면 제주특별자치도로 전환된 이후 괄목할 만한 성과를 거둔 것이다.

제주를 찾는 내·외국인 관광객도 2006년 553만명에서 코로나19 이전인 2019년 1500만명을 돌파해 약 3배 늘었다. 이에 따른 관광수입 역시 2조300억원에서 6조5000억원 이상으로 3배 넘게 증가했다. 같은 기간 외국인 직접투자는 595억원에서 15조6447억원으로 263배 늘었다.

▲ 지난 5월 강원도청 입구에 강원특별자치도법안이 국회 본회의를 통과한 것을 축하하는 플래카드가 붙어 있다. 본사DB

 특별자치도 출범에도 지역 내 불균형은 과제

강원특별자치도는 수도권 일극체제에 대응하기 위한 강원도만의 독자적인 ‘생존전략’이다. 하지만 영서·영동 지역간 격차 완화, 접경지역·폐광지역 인구소멸지역 위기 대응 등 도내 균형발전 방안은 강원특별자치도 출범 이후에도 여전한 과제다.

제주특별자치도 역시 출범 후 16년이 흘렀지만 지역 내 균형발전 정책은 여전히 겉돌고 있다는 점은, 강원도가 주의깊게 봐야할 대목이다. 제주 원도심은 공동화 현상으로, 읍면지역은 고령화와 이촌 현상으로 인구감소를 겪었다. 이에 따라 제주도 내 제주·서귀포시 간 인구 격차는 특별자치도 출범 전과 비슷하다. 행정안전부 주민등록 인구 통계에 따르면 지난달 제주시와 서귀포시의 인구수는 각각 49만3538명, 18만4474명으로 출범 첫 해였던 2006년말 대비(제주시 40만3601명·서귀포시 15만4895명)모두 상승했지만, 두 지역 간 인구격차는 2006년 24만8706명에서 30만9064명으로 더 벌어졌다. 특별자치도 출범에도 지역 내 균형 발전 정책은 여전히 미흡했던 셈이다.

이에 따라 강원도는 법 개정 작업 등 강원특별자치도를 내실화하는 초기 단계에서부터 각 지역별 특화된 발전전략 마련 등 균형발전 정책을 심도깊게 고민해 나가야 한다. 도의 경우 춘천과 원주를 제외한 16개 시·군이 인구감소지역(12개)·관심지역(강릉·동해·속초·인제)으로 지정, 도내 대부분의 시군이 고사위기에 처한 상태로, 지역 내 불균형이 심각하다. 도내 전체 인구수는 6월말 기준 153만9064명인 가운데 ‘빅3’ 도시인 춘천(28만5907명)·원주(35만9596명)·강릉(21만2277명) 등 세 지역의 인구(85만7780명)가 차지하는 비중은 절반 이상인 55.7%에 달한다.

제주는 섬이라는 지정학적 특성과 좁은 면적으로 행정구역 전역이 일률적으로 특례의 수혜를 입었지만 균형발전 정책측면에서는 특별자치도 출범에 따른 실효를 거두지 못했다. 이 가운데 강원도는 넓은 면적에 18개 시군이 각기 다른 특성을 갖고 있다. 특히 영서권과 영동권 간의 차이는 물론 폐광지역과 접경지역 등 특수한 생활권까지 더하고 있는 만큼 각 지역별 특성을 반영한 차별화된 특례 마련이 더욱 절실하다. 도는 강원특별자치도 설치를 통해 각 권역별 중점산업 육성 등 지역균형발전 전략을 마련할 계획이다. 이와 맞물려 지역개발사업 추진에 있어 걸림돌로 지적됐던 규제완화 등을 특별자치도 규제 특례를 통해 풀면서 지역개발사업에 속도를 낼 계획이다.

김상영 강원특별자치도 추진단 추진담당관은 “제주특별자치도 성공 사례 등을 강원특별자치도법 개정안에 담아 강원특별자치도가 성공 출범할 수 있도록 최선을 다하겠다”고 했다. 정승환