"공무원 호봉제·5급 공채 폐지..정부의 과잉 규제·지원 없애야" [최광숙의 Inside]

정부·공공부문 개혁 강조한 박진 KDI 국제정책대학원 교수
공기업 운영 알뜰주유소·카지노
유지 명분도 없고 시장질서 해쳐
공공기관 기능 축소가 개혁 핵심
적자 심한 곳 경영 효율화 불가피
정부 공기업에 개입, 책임은 안 져
공공기관 350개 일괄 관리 어려워
기재부, 주요 공기업 관리에 집중
대부분은 주무 부처로 이관해야

박진 KDI 국제정책대학원 교수는 지난 25일 서울신문과의 인터뷰에서 “과도하게 커진 공공기관 기능을 줄이는 공공기관 개혁은 정부 개혁으로 이어져야 한다”고 강조했다. 박윤슬 기자

기획재정부는 29일 공공기관 혁신 가이드라인을 발표할 예정이다. 윤석열 대통령이 지난달 공공부문 개혁 의지를 밝힌 이후 본격적인 공공기관 개혁 행보에 들어간 것이다. 역대 정부 대부분이 방만한 공공기관을 수술대에 올렸지만 용두사미로 끝나는 경우가 많았다. 박진 한국개발연구원(KDI) 국제정책대학원 교수를 지난 25일 서울신문에서 만나 공공부문 개혁을 비롯한 정부 개혁에 대해 들었다.

●일부 공공기관, 민간이 돈 벌 기회 뺏어

-공공기관 개혁에서 중요한 것은.

“가장 핵심적인 공공기관 개혁은 과도하게 커진 공공기관의 기능을 줄이는 기능조정을 하는 것이다. 적자가 심각한 공공기관이 많아 경영 효율화가 불가피하다. 경영 효율화를 거쳐 기능조정을 해야 한다. 경영 효율화의 핵심 과제는 적자 구조 해소, 인력 효율화, 임금체계 개편 등이다.”

-공공기관 기능을 줄인다는 의미는.

“공공기관 과잉기능이 문제다. 공공기관이 알뜰주유소(석유공사), 카지노(그랜드코리아레저) 등 민간 영역에 진출한 것은 명분이 없을뿐더러 시장 질서를 해친다. 기름값 인하를 유도하고, 돈을 벌어 관광기금 등으로 쓰자는 취지이지만 그런 논리라면 정부가 반도체에도 진출해 이익을 내 좋은 데 쓰자는 것과 다름없다.”

-공공기관이 민간 분야에서 이익을 내는 것이 왜 문제인가.

“정부는 업체들의 담합 등을 감시하고 처벌하면 된다. 그런데 정부의 기능을 일선에서 수행하는 공공기관이 민간 영역에 진출해 민간으로 가야 할 수익을 뺏어 챙기는 것은 세금을 과도하게 걷는 것보다 더 나쁘다. 세금은 민간에 돈 벌 기회를 주고 일부를 정부가 거둬들이는 것이지만 공공기관이 민간 영역에 진출하는 것은 돈 벌 기회조차 민간에 주지 않기 때문이다.”

-공공기관 기능조정은 구조조정으로 이어지나.

“공공기관 기능조정을 하면 인력 감축이 뒤따르게 된다. 노조의 반발은 국민 지지로 돌파할 수밖에 없다. 인력 감축 목표를 정해 주고 강제로 압박하기보다 점진적 조정을 유도해야 한다.”

-재무 상태가 좋지 않은 공공기관 14개에 한국전력 등이 포함됐다. 문재인 정부의 탈원전 정책 등으로 인한 것인데 억울하겠다.

“공기업 적자의 핵심은 낮은 공공요금과 무리한 국책 사업이다. 정부 책임이 더 크다. 하지만 공기업도 책임에서 자유롭지는 않다. 정부 사업을 하면서 예산과 조직을 늘려 영향력을 확대하는 혜택을 누렸다.”

-정부의 공공기관에 대한 개입을 줄여야 하지 않나.

“공기업의 대주주인 정부가 개입하는 것을 문제 삼을 수는 없지만 비공식적으로 개입하면서 책임도 지지 않는 것은 문제다. 1990년대 말 공공기관의 자율성 확대를 명분으로 정부이사제가 폐지됐는데, 이참에 공공기관 이사회에 정부이사를 부활시켜 공식적으로 개입하고 책임지는 것이 낫다.”

●공무원 동기부여 위해 호봉제 손봐야

-기재부가 공공부문을 총괄 관리하는데 산하 공공기관은 각 부처가 맡도록 해야 한다는 지적이 있다.

“각 부처가 산하 공공기관을 관리할 경우 팔이 안으로 굽는 관행으로 비효율이 발생한다는 것이 그동안의 연구 결과이다. 그러나 공공기관 숫자가 350개에 달하다 보니 기재부에 의한 일괄 관리가 어려워지고 있다. 기재부는 공기업 등 주요 공공기관 관리에 집중하고 그 외 대부분의 공공기관 관리는 주무 부처로 이관해야 한다.”

-정부 개혁도 추진돼야 하지 않나.

“공공기관의 기능조정을 하다 보면 정부 기능조정이 따라온다. 호봉제 폐지 등 임금체계 개편 역시 공무원에게도 적용돼야 한다. 공무원 호봉제는 열심히 노력하지 않아도 자동적으로 임금을 상승시킨다. 동기부여를 위해 호봉제를 폐지하는 등 정부 개혁 청사진을 하루빨리 마련해야 한다.“

-정부의 패러다임은 예전 그대로다.

“노동과 자본 투입이 중요한 개도국 단계에서는 생산요소를 동원·매칭하는 정부의 주도적 역할이 효과적이었다. 하지만 이제 성장은 노동·자본 투입만이 아니라 시장 효율성·갈등 비용 등 다른 요인들도 영향을 미친다. 하지만 우리 정부는 개도국 시대의 성공 추억에 사로잡혀 여전히 정부가 하는 일에는 개발시대의 잔재가 많다.”

-왜 정부 개혁이 중요한가.

“선도 국가에 걸맞은 정부로 탈바꿈해야 한다. 그동안 정부는 과잉지원(보조금 지급 등)하고 과잉통제(규제 등)하는 일을 해 왔다. 이제는 각 경제 주체가 자율적으로 경쟁하고 그 결과를 스스로 책임지는 쪽으로 가야 한다. 그런 방향으로 정책 효과를 내도록 해야 한다. 정부의 효율성이 높아지면 시장의 효율성에도 영향을 미치기 때문에 정부 개혁이 중요하다.”

●과잉 규제·지원이 기업 진입·퇴출 막아

-정부가 ‘그만해야 할 일’은.

“경제 성장에서 역량 있는 기업의 시장 진입과 실패한 기업의 퇴출이 결정적인 역할을 한다. 하지만 우리 정부는 과잉규제로 새 기업의 시장 진입을 막고 과잉지원으로 망할 기업의 퇴출을 막고 있다. 시장경제에서 기업의 옥석을 가리는 주체는 소비자, 채권자, 투자자 등이다. 정부가 이 과정에 개입하면 경제주체의 자율과 경쟁을 저해한다. 정부의 과잉규제와 기업의 옥석 가리기는 개혁의 걸림돌이다. 반면 정부의 기업 지원이 지나치면 재정 낭비는 물론 기업의 책무성을 약화시킨다.”

-대우조선해양이 지난 22년간 사실상 국민 세금 12조원을 지원받고도 만성적자에 허덕이는 것도 정부의 과잉지원 탓 아닌가.

“선진국에서는 영업이익으로 이자도 못 갚는 한계기업의 생사여탈권을 채권자인 금융기관이 갖는다. 하지만 우리나라는 채권자인 은행 뒤에 정부가 있다. 좀비기업에 대한 정부 지원은 기업의 생산성 제고에도 걸림돌이 되지만 정부에 로비를 잘하면 좀비기업도 살아날 수 있다는 잘못된 시그널을 준다. 국민들이 정부가 해결해 줄 것이라는 정부 만능주의에 빠지는 것도 문제다. 정부는 그런 것을 악용해 시장 개입 등 정부의 권한을 늘리고 자리도 챙긴다.”

-문재인 정부 5년간 공무원이 13만여명 늘었다.

“부처별 여유 정원을 내놓으면 이를 다른 부처 인원 증원 시 활용하는 방식으로 인력 효율화를 추진할 것으로 보인다.”

●7급 더 뽑고 실국장은 개방형 100%로

-공직사회도 업그레이드돼야 한다.

“전문성과 개방성을 높여야 한다. 현재 5·7·9급 공채를 유지하고 있는데 5급 공채를 폐지하고 7급을 더 뽑아야 한다. 실국장급 자리의 20%를 외부와 경쟁하도록 했는데, 점진적으로 100%로 높여야 한다. 5급 공채자는 빠른 승진을 위해 한자리에 오래 머물기보다 잦은 보직 변경을 선호한다. 그리고 50대 중반 퇴직해 산하기관 등에서 정부와 산하기관 간 담합에 참여한다. 앞으로 7급으로 들어와 과장 혹은 개방형 국장급으로 정년까지 머무는 것이 공무원의 일반적인 경로가 돼야 한다.”

-역대 정부의 공공부문 개혁이 제대로 성과를 내지 못한 이유는.

“공공부문 개혁이 성공하기 위해서는 개혁 추진 주체에 의한 톱다운(top-down) 방식의 개혁이 지속돼야 한다. 대통령의 강력한 의지가 절대적이다. 부처별 셀프 개혁에 맡기거나 일과성에 그치면 성공할 수 없다. 김대중 정부는 대체로 두 조건을 지켰다고 본다. IMF 경제위기 직후 개혁에 대한 국민적 지지를 등에 업은 결과이다. 노무현 정부는 보텀업(bottom-up) 방식 개혁을 지속했다. 이명박 정부는 톱다운 방식이었으나 광우병 사태를 맞아 지속되지 못했다. 박근혜 정부와 문재인 정부는 두 조건 모두 충족하지 못했다.”

-대통령 지지율 저하 등으로 개혁 동력이 떨어질 수 있다는 우려도 있다.

“내후년 총선이 있는 만큼 내년 상반기까지가 개혁의 적기이다. 정부 개혁을 추진할 대통령 직속 가칭 ‘정부개혁위원회’ 같은 전담 기구를 만들 필요가 있다. 민간 전문가를 위원장으로 하고 대통령 비서실이 간사를 맡는 체제가 좋을 것이다. 이 황금 시기를 놓치지 말아야 한다.”

■ 박진 KDI 교수는

미국 펜실베이니아대 경제학 박사 출신으로 30년간 KDI와 KDI 대학원에서 재직 중이다. 기획예산처 정부개혁실 팀장, 한국조세재정연구원 공공기관연구센터 소장, 초대 국회미래연구원장을 지내 현장에 밝다. 정부의 과도한 시장 개입에 반대하는 ‘공공개혁론자’, ‘정부 개혁론자’다. 중도적 시각에서 정부 정책을 논평하는 ‘정부정책 뒤집어 보기’라는 블로그를 운영하고 있다.

최광숙 대기자

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