'물값의 역설'..지역은 왜 물값을 더 비싸게 내는가?

[물과 불평등] ②수도요금 고지서에 담긴 '물 불평등' 

[이상현 기자(shyun@pressian.com),한예섭 기자(ghin2800@pressian.com)]
도시 거주민들에게 가뭄 피해는 생소하다. 쩍쩍 갈라진 논과 농부의 한탄 섞인 인터뷰는 텔레비전 속 이야기다. 수도꼭지만 열면 물은 문제없이 쏟아진다. 전국 보급률 97.5%에 달하는 상수도 시스템 덕분이다.

다만 가뭄 현장에선 이야기가 달라진다. '공기 좋고 물 좋은 시골'은 없다. 상수도가 연결되어 있지 않은 마을에서는 소변을 처리할 물도 사치다. 여전히 수많은 산간지역 마을들은 상수도가 연결되어 있지 않아 지하수를 생활용수로 이용한다. 가뭄으로 지하수가 마르거나 미흡한 관리로 수질이 오염되면, 지역 주민들은 당장 마실 물이 없다.

전국 상수도 보급률은 97.5%다. 뒤집어 생각하면 국내 2.5%의 지역 주민들은 '상수도 없는 마을'에서 살아간다. 물관리기본법 제4조 1항은 "누구든지 사용 목적에 적합한 수질의 물을 안정적으로 공급받아 이용할 수 있고, 재해로부터 안전하게 보호받으며 건강하고 쾌적한 물환경에서의 삶을 누릴 권리"를 명시한다. 2.5%에겐 해당하지 않는 말이다.

2.5%의 지역을 <프레시안>이 찾았다. 상수도 없는 마을에서 살아가는 지역 주민의 이야기를 들었고, 도시보다 비싼 수도요금을 지불해야 하는 지역의 상황을 기록했다. 중앙정부의 개입을 요구하는 지방자치단체의 입장을 확인하고, 모색 가능한 대안을 탐색했다. 이 이야기가 존재하는 한, 한국에서 물은 불평등하다.

(관련 기사 ☞  [물과 불평등] ① "변기 내릴 물도 없다"…도시는 모르는 지역의 '물 이야기')

도시와 멀어질수록 물과의 거리도 멀어진다.

수자원까지의 물리적 거리를 말하는 게 아니다. '얼마나 쉽게 물을 이용할 수 있는가'를 따지는 '물 접근성' 차원의 이야기다. 깨끗한 수자원이 가까이 있는 작은 마을일수록, 그 물을 생활용수로 만들어 공급하는 상수도는 들어와 있지 않을 가능성이 크다.

상수도 보급률은 지역에 따라 다르다. 상수도는 '규모의 경제'를 따른다. 인구 밀도가 낮고, 산간 지형이 많은 지역일수록 상수도가 들어올 가능성은 적다. 서울시나 광역시 단위의 상수도 보급률은 100%에 육박하지만 인구가 적은 군 단위로 갈수록 상수도 보급률은 낮아진다.

환경부의 상수도 통계 내 상수도 보급현황에 따르면 충청남도 청양군의 광역·지방 상수도 보급률은 45.7%다. 경상남도 산청군 또한 47.6%로 절반이 넘는 지역이 광역·지방 상수도를 이용하지 못하고 있다.

상수도 없는 마을 주민들은 지하수 혹은 계곡수가 수원인 마을상수도나 소규모 급수시설을 이용한다. 소규모 시골 마을에까지 상수도를 연결하기엔 '경제성이 떨어진다'는 게 상수도 없는 마을이 존재하는 주된 이유다. 마을의 지리적 특성 때문에 상수도 설치가 어려운 경우도 있다. 

가뭄 때마다 지하수나 계곡수가 말라버리면, 상수도 없는 지역의 주민들은 당장의 마실 물을 걱정한다. 주민들이 직접 급수시설을 관리하기에 관리 부실로 인한 수질오염·시설노후화 문제도 발생한다.

▲계속된 가뭄으로 관정이 말라버려 모내기할 수 없던 충남 예산군 신양면 시왕리의 한 논에 8일 오전 예산군청에서 긴급 지원한 급수차가 물을 쏟아붓고 있다. ⓒ연합뉴스

"지역에 물만 42억 톤(t) 있는데 물값은 제일 비싸" … 지역격차 반영하는 '수도요금 불평등'

지역 간의 '물 불평등'은 광역·지방상수도가 보급되지 않은 2.5% 지역만의 문제가 아니다.

'모두가 평등하게 물에 접근하고 있는가'를 따져보기 위해선 각자가 '얼마나 저렴한 가격으로 물을 이용할 수 있는가'도 따져야 한다. 이는 물값, 즉 상수도 이용 요금에 관한 형평성 문제로 이어진다.

현행 상수도 체계상 광역상수도(둘 이상의 지방자치단체에 공급되는 수도)를 이용하는 지역의 경우 한국수자원공사의 관리하에 동일한 수도요금을 적용받는다. 그러나 지방상수도(지방자치단체가 관할 주민에게 공급하는 수도)를 이용하는 지역의 경우는 다르다.

한국수자원공사가 아닌 관할 지자체가 직접 관리하는 지방상수도의 경우, 그 이용 요금도 지자체마다 다르게 책정된다. 이때 각 지역 간 기반시설, 인구규모, 취수원의 유무, 취수원과의 거리 등 다양한 요인에 따라 생산원가 및 수도요금에서의 '지역 격차'가 발생한다.

▲생산량 규모가 커질수록 단위 비용이 낮아지는 이른바 '규모의 경제성'을 지닌 상수도 사업의 특성상, 수도요금 격차의 양상엔 인구에 따른 일반적 지역 격차의 양상이 그대로 반영된다. 인구가 많고 밀집도가 높은 특·광역시에 비해 상대적으로 영세한 시·군 지역의 수도원가가 높게 책정된다. ⓒ한국수자원공사

생산량 규모가 커질수록 단위 비용이 낮아지는 이른바 '규모의 경제성'을 지닌 상수도 사업의 특성상, 수도요금 격차의 양상엔 인구에 따른 일반적 지역 격차의 양상이 그대로 반영된다. 인구가 많고 밀집도가 높은 특·광역시에 비해 상대적으로 영세한 시·군 지역의 수도원가가 높게 책정된다.

상수도 생산 원가가 비싸면 주민들이 실제로 내는 수도 요금도 비싸지며, 지역이 보유한 수자원의 양은 오히려 요금에 별 영향을 주지 못한다. 강원도는 지역 내 42억 톤(t)에 달하는 수자원을 보유하고 있으면서도 상대적으로 높은 수도이용료를 적용받는다.

2021년 강원연구원 발표에 따르면, 2019년 기준 강원도의 상수도 생산원가는 1674원/세제곱미터(m³)로 전국 17개 광역시도 중에서 가장 높았다. 서울 707원/m³, 경기 811원/m³보다 2배 이상 높은 가격이다.

같은 해 전국 161개 수도사업자 중 수도요금이 가장 비싼 10개 지역 안엔 홍천(1556원/m³), 평창(1517원/m³), 정선(1391원/m³), 양양(1383원/m³), 고성(1378원/m³), 인제(1342원/m³) 등 강원도 6개 시군이 포함됐다.

▲2021년 강원연구원 발표에 따르면, 2019년 기준 강원도의 상수도 생산원가는 1674원/세제곱미터(m³)로 전국 17개 광역시도 중에서 가장 높았다. 서울 707원/m³, 경기 811원/m³보다 2배 이상 높은 가격이다. 같은 해 전국 161개 수도사업자 중 수도요금이 가장 비싼 10개 지역 안에 강원도 6개 시·군이 포함됐다.  ⓒ그래픽=정은영(프레시안)

수도요금은 지역 주민들이 기본적인 생활을 유지하기 위해 내는 공공요금이다. 단위별 수도요금의 격차를 실제 납부요금으로 환산할 경우 많게는 연평균 수십 만 원의 차이가 발생하기도 한다.

가령 수도요금이 가장 저렴한 경기도 성남시(329원/m³)와 가장 비싼 충청북도 단양군(1592원/m³)의 4인 가구 한 달 평균 수도요금 차이는 2만6427원으로 예상된다. 1년으로 계산하면 30만 원이 넘는다. 단양군 내에는 개발 제한 등 규제를 받는 상수원 보호구역이 101만 2000제곱미터(㎡) 있지만 단양군 거주 주민은 상수원 보호구역이 없는 성남시보다 훨씬 비싼 수도 요금을 지불한다.

'상수도 서비스의 불평등'을 주제로 강원도 지역 수도요금 관련 연구를 진행한 전만식 강원연구원 선임연구위원은 해당 연구에서 "강원도는 42억 톤의 수자원을 보유하고 있으나 도민들은 전국에서 가장 비싼 수돗물 값을 지불하고 있는 현실"이라며 "도내 수자원으로 인한 편익은 (수도권 등) 하류지역에 귀속"된다고 지적했다. 정작 수자원이 귀속된 지역은 "수질관리에 대한 책임만 부여"받고 있다는 분석이다.

▲단양군 내에는 개발 제한 등 규제를 받는 상수원 보호구역이 101만 2000제곱미터(㎡)가 있지만 상수원 보호구역이 없는 성남시보다 훨씬 비싼 수도 요금을 지불한다. ⓒ그래픽=정은영(프레시안)

'지역 물값'의 역설 … 주민은 높은 물값, 지자체는 만성 적자

주민들이 상대적으로 높은 수도이용료를 지불하지만 역설적이게도 수도사업 주체인 지자체는 만성적인 적자에 시달린다. 생산원가는 높은데, 생산원가 대비 요금 책정 비율인 요금 현실화율이 낮기 때문이다.

환경부 상수도 통계에 따르면 2018년 기준 특·광역시의 평균 요금 현실화율이 91.1%인 데 비해 군 지역은 평균 48.4%의 낮은 수치를 보였다. 통계상 지역의 상수도 사업은 생산원가의 절반조차 회수하지 못하고 있는 셈이다. 이는 곧 사업 운영의 지속가능성 자체가 위협받는 상황으로 이어진다.

인구가 적은 지역일수록 생산단가는 높고 요금 현실화율은 낮다. 여기에 영세지역의 낮은 재정자립도까지 겹치면서 악순환의 고리가 만들어진다.

인구가 많아 부유한, 즉 재정자립도가 높은 지역의 경우 상수도 요금에서 적자가 발생해도 다른 항목에서의 세수확보가 가능하다. 반대로 재정자립도가 낮은 영세 지역은 적자를 감수하며 수도요금을 낮추는 데 상대적으로 큰 부담을 느낄 수밖에 없다.

2019년 기준 82.2%의 높은 재정자립도(당해 전국평균 51.4%)를 보인 서울시의 경우, 수도요금 현실화율을 2001년 90.3%에서 2017년 80.9%로 하락시켰다. 이를 통해 당시 서울시는 서울보다 생산원가가 낮은 인천, 대전, 광주 등의 지역보다도 수도요금을 낮게 책정할 수 있었다,

2020년 발표된 '지방자치단체 간 공공서비스 요금 격차에 관한 연구(김화연 외)'에선 이를 "서울시의 높은 재정자립도 덕분"이라고 분석했다.

예산 규모와 재정자립도에서 약세를 보이는 영세 지자체의 경우 사정이 다르다. 비싼 생산단가와 낮은 요금 현실화율이 고스란히 지자체의 적자로 돌아온다. 가뭄 피해 지역에 급수를 공급하는 비용 또한 지자체에서 부담하기 때문에, 상수도 보급률에 따라서도 비용 부담은 커진다. 여기에 노후 관로로 인한 지역 내 상수도의 누수율 문제까지 겹치기도 한다. 새는 물이 많아질수록, 그만큼 새는 돈도 많아진다. 2020년 기준 지방 상수도 공기업의 부채는 6000억 원 수준이다.

이에 대해 강원도 수도사업을 담당하는 한 관계자는 "지자체 자체 예산만으로 상수도 사업을 유지하기는 어렵다"라며 "정부의 지원이 필요하지만 부족한 실정"이라고 지적했다.

수돗물시민네트워크 백명수 집행위원장 또한 "기본적으로 농어촌 지역은 수도요금만으로는 상수도를 제대로 운영할 수 없고, 계속 적자가 쌓여가는 악순환 구조"라며 "규모의 경제를 따르는 상수도 공급 특성상 대도시권의 수도요금 체계와 인구가 적게 사는 농어촌 지역의 수도요금 체계는 달라야 한다"라고 강조했다.

구체적인 방안으로는 "농어촌 지역 만큼은 국민의 기본권 보장이라는 측면에서 수도요금이 아닌 세금 방식으로 물을 공급한다거나 대도시 지역에 저렴하게 공급되는 수계 권역에서 수도요금을 일정 부분 올려 농어촌 지역에 지원하는 방식으로 상수도 불평등을 해소해야 한다"라고 제안했다.

▲환경부 상수도 통계에 따르면 2018년 기준 특·광역시의 평균 요금 현실화율이 91.1%인 데 비해 군 지역은 평균 48.4%의 낮은 수치를 보였다. 통계상 지역의 상수도 사업은 생산원가의 절반조차 회수하지 못하고 있는 셈이다. 이는 곧 사업 운영의 지속가능성 자체가 위협받는 상황으로 이어진다. ⓒ국토연구원 자료 재구성

지역소멸과 상수도...인구가 소멸하는 지역은 상수도 지속가능성도 멀어진다

'상수도 불평등'은 지역소멸과 연결되면서 더 심화된다. 인구 감소에 따라 현재 지역상수도 체제의 지속가능성이 떨어질 가능성이 커지기 때문이다.

지자체가 지방상수도 운영의 적자를 보존하기 위해 수도요금을 올리면 지역 정주 조건이 그만큼 악화한다. 인구가 떠날수록 수도 생산원가와 요금은 오르고, 이는 다시 지역소멸을 가속화하는 악순환으로 이어진다.

국토연구원은 2020년 발표한 '인구감소·지방분권시대에 대응한 지방상수도 정책 개선방안 연구'에서 "지방상수도 시설, 재정 관련 지표에서 모두 인구가 적은 지자체일수록 문제가 크게 나타났으며 그 차이도 조금씩 늘어나고 있는 것으로 확인"되었다고 지적했다.

조만식 연구위원은 해당 연구에서 "현재 정수공급에 대한 책무는 사실상 기초지자체 단위에 일임되어 있고 중앙정부는 거시정책이나 국고사업으로 보조하는 형태에 그치고 있다"며 중앙정부 차원의 지원과 정책적 재편이 필요하다고 역설했다.

물은 공공재다. 물 공급을 위한 상수도 서비스 역시 공공성을 지닐 수밖에 없다. 때문에 "수도권 집중 현상이 지금도 지속되고 있는 현실"을 고려할 때 "국민 누구나 어느 고장에 살든지 차별받지 않고 공공사업의 혜택을 충분히 누릴 수 있도록 하는 연구"가 시급하다는 것이다.

[이상현 기자(shyun@pressian.com),한예섭 기자(ghin2800@pressian.com)]