<포럼>공공기관 대수술 절박한 3가지 이유

최흥석 고려대 행정학과 교수

지난해 말 기준 공공기관의 부채는 583조 원이다. 2017년 말에는 493조 원이었다. 350개 공공기관에는 정원 기준 44만2000명의 임직원이 근무한다. 2017년 말에는 34만5000명이었다. 공공기관 개혁 노력은 어제오늘의 일이 아니다. 예를 들어 2008∼2009년에는 6차례에 걸친 민영화와 통폐합 및 경영 효율화를 통해 2조 원에 가까운 예산을 절감했고, 2013년에는 공공기관 정상화 대책을 통해 부채 비율 증가를 억제했다. 그러나 유별나게 심한 것이 공공기관 다이어트의 요요현상이다.

우리나라의 공공기관은 시장형과 준시장형 공기업, 준정부기관, 기타 공공기관, 연구개발 목적 기관 등으로 나뉜다. 그런데 이들이 수행하는 일은 공공재 사업, 정부를 대행한 규제 및 진흥, 공공서비스 제공, 연구개발 등이다. 정부는 국가 운영에 필요한 만큼의 재원을 국민으로부터 걷어 집행할 수 있는 권한을 갖는다. 이런 상황에서 공공기관 비대화를 우려하는 것은 두 가지 이유 때문이다. 먼저, 왜 애초에 그 기관이 큰 규모로 정부와 국민 사이에 끼어들어야만 하는가 하는 문제다. 다음으로, 그들이 필요 이상의 재원을 받아서 쉽게 쓰고 있는 것 같기 때문이다.

사실, 이 두 질문에 국민이 만족할 정도의 답을 내놓을 수 있는 공공기관이 얼마나 될지 의문이다. 공공기관들은 다음 3가지 병증이 있는 듯하다.

첫째, 약해진 책임성 사슬이다. 우리나라 공공기관은 소관 부처 관료의 뜻을 따르거나, 종종 여당과 인연은 있지만 국민에 의해 선출되지는 못한 보스의 지시를 따라야 한다. 국민 입장에서 보아 이들은 선택된 주권 대행자의 건너 건너 대행자다. 이러한 까닭에 구미 행정학에서도 이들을 ‘선출되지 않은 준정부’라고 지칭한다. 공공기관이 국민에 대해 사실상의 통치행위를 하면서도 정치적 책무성의 사슬에서 비켜나 있는 것은 그리 바람직한 일이 아니다. 따라서 정부가 통치 대행자를 설치하는 일은 대단히 신중하게 접근해야 한다.

둘째, 공공기관이 반(反)독점적 위치에서 민간도 할 수 있는 일을 하거나 민간과 경합하면서 그의 공적 위상 때문에 쉽사리 주도하는 경우다. 땅 짚고 헤엄치는 식으로 사업을 하면서 성과를 자랑하고 결과를 나누는 것을 국민은 고운 눈으로 바라보지 않는다. 그리고 이는 많은 기회비용 부담을 끼치는 일이다.

셋째, 공공기관에 대한 기획 자율성 제약의 문제다. 정부 부처는 종종 공공기관의 자율적 기획의 폭을 넓게 허용하지 않는다. 만일 그들이 스스로의 전문성을 살려 만든 계획이 정부의 방향과 다르면 문제이기 때문이다. 많은 유능한 젊은이가 직장으로 공공기관을 선호한다. 어렵게 들어간 공공기관에서 시키는 대로만 일해야 한다면 혁신에의 큰 동기를 기대하기 어려울 것이다. 공공기관의 혁신이 더디고 빚이 늘어나는 것은 그들 탓도 있지만, 정부가 시킨 일을 하려다 보니 그렇게 된 사정도 있다.

공공기관 개혁의 참방향은 그들을 국민에게 돌려주는 것이다. 국민에게 돌려주는 데는 두 가지 길이 있다. 하나는, 일반 국민과 법인체들이 활동하는 민간에 최대한 가능한 대로 돌려주는 것이다. 다른 하나는, 선거를 통해 국민이 주권을 잠시라도 맡긴 국가기관에 역시 최대한 가능한 대로 돌려주는 것이다.

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