“국회, 하루 3건씩 규제 법안... 후진적 입법 놔두면 경제 암담” [송의달 LIVE]

[송의달이 만난 사람] 김준경 전 KDI 원장...“국민이 ‘제왕적 국회’ 제동 걸어야 한다”

“역대 정부 마다 빠짐없이 내건 ‘규제 개혁’이 번번히 실패하는 것은 국회(國會)에서 반(反)시장적 규제 법안이 홍수처럼 쏟아져서다. 인기 위주 포퓰리즘 입법 행태를 고치지 않는다면, 한국 경제의 앞날은 암담하다.”

2022년 5월 18일 김준경 전 KDI(한국개발원) 원장이 서울 중구 조선일보 미술관에서 가진 본지와의 인터뷰에서 말하고 있다./장련성 기자

2013년부터 2017년까지 한국개발연구원(KDI) 원장을 지낸 김준경(66) KDI국제정책대학원 명예교수의 분석이다. 그는 2014년 KDI에 ‘규제연구센터’ 설립을 계기로 한국 경제와 규제(規制·regulation)의 상관관계에 대한 연구를 본격화했다. 최근에는 국회의 입법 활동이 국가 경쟁력에 미치는 효과 등에 관심을 쏟고 있다.

그는 “국회의원들이 사전(事前) ‘품질 관리’를 거의 하지 않은, 수준 낮은 법안을 양산(量産)함으로써 사회에 이바지하기 보다는 해악(害惡)을 더 많이 끼치고 있다”며 이렇게 말했다.

◇“사회에 해악 더 많이 끼치는 국회의원들

“한국 국회의원들은 자기의 사적 이익(私的 利益)을 위해 법안 발의를 남발(濫發)하고 있다. 이로 인한 기업 활력 저하와 혁신의 퇴행이 위험 수위를 넘었다. 부실한 의원입법 관행에 국민이 제동을 걸어야 한다.”

서울대 졸업 후 미국 UC샌디에이고에서 경제학 박사학위를 받은 김 교수는 버지니아대 교수를 거쳐 1990년부터 KDI에서 몸담았다. 작년 말 퇴직한 그는 2008년 청와대에서 금융비서관을 지냈고 지금은 KDI국제정책대학원에서 ‘한국경제 발전’ ‘한국의 금융발전’ 등을 강의하고 있다.

김준경 전 KDI 원장이 2021년 미국 하버드대학 출판부에서 공동 저자로 낸 발간한 단행본. 1980년부터 2020년까지 40년동안에 걸친 한국의 금융 자율화 노력과 경제 발전 실태와 원인 등을 분석했다./Amazon

그는 박정희 대통령 시절 최장수(最長壽) 비서실장인 고(故) 김정렴씨의 3남(男)이다. 기자는 이달 18일 김준경 교수를 서울 광화문에서 만났다.

◇“최근 4년간 의원 입법 중 47개가 違憲”

- 왜 우리나라 국회를 부정적으로만 평가하나?

“한국 국회는 세계 주요국을 통틀어 법안 발의는 가장 많이 하면서도 법안 심사(審査)·숙의(熟議)는 가장 적게 하는 기이(奇異)한 집단이다. 2019년 12월10일 하루에만 199건의 법안이 통과됐을 정도다. 또 20대 국회(2016~2020년) 4년 동안에만 47건의 위헌(違憲) 법률이 나왔다.”

그는 “경제협력개발기구(OECD) 회원국 중 위헌 법률이 한 해 5건 이상 나오는 사례는 전무하다. 한국은 세계경제 10위권 국가라는 명성에 맞지 않게 입법 과정에 대한 점검 체계가 너무 허술하다”고 했다.

2022년 4월 5일 오후 서울 여의도 국회에서 열린 본회의에서 국회의원들이 법률안 통과 여부를 놓고 찬반 투표를 하고 있다./뉴시스

- 우리 국회의원들이 발의(發議)하는 법안은 어느 정도인가?

“1987년 민주화 이후 13대 국회(1988~1992년)에는 의원(議員) 발의 법안이 총 570건이었다. 그러나 최근 20대 국회에는 2만3047건으로 40배 넘게 폭증했다. 같은 기간 정부 발의 법안 수는 약 3배 늘었다. 21대 국회(2020년 5월30일~현재) 출범후 2년여 동안 의원발의 법안은 1만4673건으로 이미 20대 국회의 63%를 웃돈다. 20대 전반부 2년과 비교해 118% 증가했다.”

자료=국회 의안정보시스템

- 왜 회기 마다 의원 발의 법안 숫자가 급증하나?

“정부 발의 법안은 1998년부터 시행된 ‘행정규제기본법’에 따라 규제영향평가가 의무화됐지만, 의원 입법안은 그런 평가를 모두 생략하고 있다. 의원 입법은 10인 이상 의원만 동의(同意)하면 발의되다 보니, 빠르면 보름 만에 국회에 제출할 수 있다. 정부 발의 법안이 부처·당정 협의와 규제영향평가, 차관 회의 등 8단계를 거쳐 5~7개월 만에 제출되는 것과 대비된다. 각 부처가 의원들에게 부탁해 법을 만드는 청부(請負) 입법까지 계속 늘어 국회에서 발의된 법안의 97%, 통과된 법안의 94%가 의원 입법이다.”

- 다른 나라 국회와 비교하면 어떤가?

“한국 국회의 한 해 동안 평균 입법 건수는 2200건으로 영국의 79배, 일본의 20배, 독일의 16배, 미국의 11배에 달한다. 한국 국회의원 한 사람당 매년 평균 20개의 법안을 발의하는 셈인데, 이는 영국의 91배, 독일의 67배, 일본의 61배이다.”

◇“정파적 의도성 강한 ‘날림 입법’ 넘쳐나”

- ‘일하는 국회의원’이라며 긍정적으로 볼 수 있지 않나?

“문제는 의원 발의 법안이 정파적(政派的) 의도성을 띠고 남발될 뿐 만 아니라 법률안 구성도 허술해 ‘날림 입법’이 횡행한다는 점이다. 의원 입법의 상당수는 심사숙고 보다는 그때그때 이슈에 대해 정당들의 진영 논리에 따라 발의되고, 상대 정당도 이에 맞선 카운터(counter) 입법안을 내면서 조문(條文)이 허술한 법안이 속출하고 있다.”

대통령 직속 규제개혁위원회가 운영하는 ‘규제정보포털’ 인터넷 홈페이지

김 교수의 이어지는 말이다.

“대통령 직속 규제개혁위원회가 운영하는 ‘규제정보포털’을 보면 문재인 정부 5년 기간(2017년 5월10일~2022년 5월9일) 동안 국회의원이 발의한 법안 중 규제 법안으로 분류된 법안은 총 4047건으로 하루 평균 2.77건 꼴이다. 이는 박근혜 정부 시절(2013년 2월25일~2017년 5월9일) 발의된 규제 법안(1313건)의 3배에 육박한다. 170여석의 거대 여당이 장악한 21대 국회는 24개월동안 1439건의 규제 법안을 쏟아냈다.”

- 왜 이런 규제 위주 법안이 쏟아지나?

“선거에 승리하기 위해 표심(票心)를 노린 선심(善心)성 인기영합주의, 즉 포퓰리즘 논리가 판치기 때문이다. 의원들이 표를 얻고자 민원인들이 요구하는 것을 법률로 만들려고 나서고, 힘센 의원이 수준 낮은 법안을 제출해도 이념을 담으면 당론으로 채택돼 당 소속 의원들이 덮어놓고 찬성하는 행태가 반복되고 있다. 이로 인해 창의와 자율을 가로막는 반(反)시장적인 규제 체계가 고착화하고 있다.”

2022년 4월 13일 오후 서울 종로구 경제정의실천 시민연합 강당에서 열린 '새 정부에 바라는 도시정책' 1차 토론회 도시 안전 강화를 위한 중대 재해 처벌법의 역할과 과제 토론회에서 참석자들이 토론하고 있다./연합뉴스

- ‘혁신을 가로막는’ 악법 사례를 꼽는다면?

“중대(重大)재해처벌법과 주 52시간 근로시간제 법 등이 그렇다. 이들은 의원입법이라는 이유로 아무런 규제영향평가 없이 제정·통과됐다. 재계에서 기업 경영을 위태롭게 만드는 법으로 지탄하는 일명 ‘기업규제 3법’인 공정거래법·상법·금융그룹감독법도 마찬가지다.”

김 교수의 말이다.

“집단소송법, 징벌적 손해배상법, 노동조합 개정안 등 기업에 부담이 되는 법안들도 모두 의원 입법으로 처리됐다. 2020년 3월 의원발의 법안으로 국회 본회의를 통과한 속칭 ‘타다금지법’(정식 명칭은 ‘여객자동차운수사업법 개정안’)은 4차 산업혁명시대에 신기술을 활용해 국민들이 편리하고 안전한 서비스를 향유할 수 있는 편익은 물론 혁신성장 의욕까지 꺾었다.”

서울시개인택시운송사업조합 조합원들이 2019년 5월 9일 오전 청와대 인근에서 '타다 서비스 중단 촉구 집회'를 하고 있다. '타다 금지법'은 국회의원들이 특정 직업 종사자들의 집단 반발에 무릎 꿇고 국민 편리와 혁신을 포기한 '포퓰리즘 의원 입법' 사례이다./조선일보DB

그는 “우리나라 국회의원들은 1인당 10명에 달하는 보좌진을 갖고 있으나 입법에 대한 전문성이나 철학이 부족한 이들이 대부분이다. 따라서 법안을 발의해 놓고도 법안의 내용과 구조를 스스로 초기 점검(first review)할 수 있는 의원들은 가뭄에 콩 날 정도로 드물다. 의원 입법이 홍수처럼 늘다보니, 조사 인력 및 검토 시간 부족으로 심사의 품질은 더 하락하고 있다”고 했다.

◇“‘의원 숫자가 正義’라는 제왕(帝王)적 국회”

- 300석 중 범(汎)야권이 180여석을 장악하는 상황에서 윤석열 정부는 인수위 시절부터 ‘규제 완화’와 ‘규제 개혁’을 외치고 있다.

“행정부가 아무리 규제 개혁과 규제 완화의 필요성을 강조하고 발버둥쳐도, 국회에서 반시장적 규제 악법이 줄줄이 양산되면 규제는 줄일 수 없다. ‘의원들 숫자가 정의(正義)’라고 강변하는 제왕(帝王)적 국회의 폭주(暴走)와 전횡(專橫)을 국민들이 제동걸어야 한다.”

- 이런 현상이 더 심화되는 근본 원인은 무엇인가? “국회의원의 의정 활동 평가를 건수(件數) 위주로 하는 탓이 크다. ‘3년동안 1건의 법안발의도 하지 않은 의원이 46명에 달했다’는 2003년 언론 보도가 분수령이 됐다. 국회의장은 2004년부터 2019년까지 법안 발의 및 가결 건수를 기준으로 포상(褒賞)을 했다. 18대 국회(2008~12년)부터는 법안 발의 건수가 정당 공천 요건에 포함된 것도 큰 요인이다.”

자료=국회 의안정보시스템

김 교수는 “법안 발의 건수는 현역의원 교체 위험을 낮추고, 당내 경선 참여를 보장해주는 일종의 ‘보험’이 됐다. 그러다 보니 비슷한 내용을 중복하거나 쪼개서 발의하거나, 문구(文句)나 표기를 고치고 사소한 내용을 추가해 개정법안을 발의하는 식의 꼼수가 판치고 있다”고 했다.

- 우리 국회의원들의 입법은 ‘국민’을 위한 건가, ‘의원’ 자신들을 위한 건가?

“지난해 국회미래연구원이 2019년 12월 20일 통과된 198개의 민생법안을 분석한 결과, 전체의 35%에 달하는 69개는 내용 중 ‘판명된’을 ‘밝혀진’으로, ‘경과된’을 ‘지난’으로, ‘공익상’을 ‘공익을 위하여’ 등으로 특정 단어를 고친 것이었다. 이는 사회적으로 백해무익(百害無益)한 법안이다. 국회의원들이 사적(私的) 이해(利害)에 따라 발의 건수를 늘려오고 있음을 부정할 수 없다.”

- 미국과 영국, 독일 같은 선진국 국회는 어떤가?

“미국 연방 상원은 법안 상정시 위원회 보고서에 규제영향 평가를 포함하도록 규정하고 있다. 영국도 정부가 지원하거나 반대한 의원 발의 법안에 대해 규제영향 평가가 가능하다. 독일은 의회의 요청을 전제로, 의원 발의 법안에 대해 사전·병행·사후평가 등 3단계 영향 평가를 실시한다. 우리나라처럼 의원 입법을 사각지대(死角地帶)로 방치해놓고 있지 않을뿐더러 의원 발의 법안의 내용과 품질을 엄격하게 관리하며 특히 시장에 미칠 영향을 면밀하고 심층적으로 검토한다.”

독일 연방의회 의사당(Reichstag) 내부 모습/Wikipedia

◇“의원 발의 법안도 규제 영향 평가 받아야”

- 우리 국회에서 반(反)시장적 부실 입법 양산을 멈추거나 완화하는 방법이라면?

“의원 입법이 국회 총 법안 발의 건수 및 가결 건수에서 각각 90% 이상을 차지하는 한국적 특성을 감안할 때, 의원 발의 법안에 대해서도 규제영향 분석을 해야 한다. 국회의 입법권에 대한 침해 소지를 배제하기 위해 국회내 상설기구가 법안에 대한 분석·검증을 하는 게 바람직하다. 또는 KDI처럼 독립된 외부의 규제 전문연구센터에 맡겨 입법 영향 평가를 해야 한다.”

- 그것만으로 충분할까? 미국 트럼프 행정부는 ‘규제 1개 신설시 기존 규제 2개를 폐지하는 ‘투포원 룰’(two-for-one rule)’ 같은 강력한 규제 축소 노력을 벌였는데.

“부실 입법이 심각한 피해를 초래한다는 사실을 국민들이 알아야 한다. 이를 위해 시민단체(NGO)와 언론의 적극적인 관심과 역할이 요청된다. 시민단체는 법안 분석 평가 능력을 높여야 한다. 언론도 최소 매월 1~2차례는 시장 지향적이며 국민 생활에 도움되는 법안과 발의한 의원을 소개하는 방식으로 여론과 국회의원의 활동 변화를 유도해야 한다.”

도널드 트럼프 미국대통령이 2017년 12월14일( 현지시간) 백악관 루즈벨트룸에서 1960년대 이래 제정된 각종 규제법들을 상징하는 서류더미를 쌓아놓고 " 해묵은 규제법을 없애자"며 붉은 색 테이프를 가위로 자르는 이벤트를 벌이고 있다./조선일보DB

김 교수는 “트럼프 대통령은 2017년 1월20일 취임 직후에 신설 규제 1개당 기존 규제 2개를 폐지하고, 신규 규제로 인한 총규제 비용이 증가하지 않도록 하는 대통령 행정명령(Executive Order) 13771호를 발동했다. 윤석열 정부의 규제 개혁 의지가 확고하다면, 대통령이 점검회의를 직접 주관하면서 부실 입법 차단과 규제 철폐에 앞장서야 한다”고 했다.

◇“대통령 직접 챙기고 언론·NGO 움직여야”

- 역대 정부 가운데 국회가 한 마음이 돼 법안을 제정해 성과를 낸 사례가 있나?

“박정희 대통령 집권 초반인 1965년 10월 의원입법으로 발의돼 67년 1월 제정된 ‘무역거래법’이 대표적이다. 이 법은 기존의 무역법과 수출진흥법, 수출장려 보조금 교부에 관한 임시조치법 등을 통폐합한 법으로 우리나라가 수출공업화 정책을 본격 펴는 역사적 전환점이 됐다.”

그는 “이 법은 4명의 야당의원을 포함한 국회의원 33명이 주도해 만들었다. 정치인들이 대한민국의 미래를 위해 여야를 떠나 하나로 뭉쳤다는 점에서 지금처럼 극심하게 대립하는 한국 국회에 귀중한 역할 모델(role model)이 될 수 있다”고 말했다.

1964년 11월 30일 열린 제1회 수출의 날 기념식' 모습. 1964년 국무회의에서 수출실적 1억 달러가 되는 날을 '수출의 날'로 하기로 의결함에 따라 그 해 11월 30일로 결정됐다. '수출의 날'은 1990년부터 '무역의 날'로 명칭을 바꾸었다./조선일보DB

- ‘무소불위의 입법권을 휘두르는 국회가 한국을 규제 천국(天國)으로 만들고 있다’는 지적이 나오는데.

“동의한다. 세계경제포럼(WEF) 조사를 보면 2019년 현재 한국 기업이 체감하는 규제 부담은 141개국 중 87위이다. OECD는 2007년부터 ‘한국 보고서’(Korea Report)를 통해 ‘국회의원 발의 법안들이 한국 경제의 규제 악화를 심화하고 있다’며 개선을 권고해 왔다.”

◇“국회 바뀌면...매년 3%대 경제성장 가능”

김 교수는 “우리 국회의 폐습(弊習)을 바꾸어 합리적 규제(better regulation)로 탈바꿈한다면, 우리나라도 성장률 하락세를 멈추고 미국처럼 매년 3%대 이상의 성장률을 달성해 세계 경제 7강(G7) 국가로 도약할 수 있을 것”이라고 말했다.

- 마지막으로 한 마디 한다면?

“의원 입법 남발과 이에 따른 품질 하락은 법치(rule of law)를 뒷걸음치게 하고, 4차 산업혁명시대에 걸맞는 법·규제의 선진화를 가로막고 있다. ‘작은 정부’ 못지않게 중요한 것은 ‘작은 국회’다. 마음이 콩밭에 가 있는 국회의원이 온갖 포퓰리즘 악법을 만들어내는 현실을 국민이 더 이상 내버려 둬서는 안된다.”

기업 규제부담지수는 낮을수록 규제부담이 높다는 것을 의미하며, “당신의 나라에서 기업활동 시 허가, 규제 및 보고와 같은 정부의 행정적 요구에 부합하기 위한 부담이 어느 정도입니까?”라는 질문에 1(매우 부담)부터 7(전혀 부담이 되지 않음)의 범위에서 응답한 자료를 토대로 평가한 것이다. 기업 규제 부담 지수로 봤을 때, 대한민국 기업들은 OECD 회원국이나 세계 평균 보다 훨씬 많은 규제 부담을 지고 있다. /자료=World Economic Forum(WEF) 국가경쟁력지수