3차 미세먼지 계절관리제..국민 건강기본권 회복정책으로 거듭나야

김운수 서울연구원 명예연구위원

단계적 일상을 회복하는 상황에서 미세먼지로부터의 국민 건강권 보호라는 결코 쉽지 않은 숙제를 안고 제3차 미세먼지 계절관리제(2021.12~2022.3)가 시행된다. 지난 1·2차 계절관리제 못지않은 성과 기대에 더하여 두 차례에 걸쳐 습득한 학습경험이 녹아든 이번 계절관리제 시행에 그만큼 관심이 쏠리고 있다. 향후 미세먼지 안심관리 정책으로서 굳건하고 신뢰받는 계절관리제로 거듭나기를 기대해 본다.

미세먼지 계절관리제 성과…1·2차 모두 기대수준 웃도는 것으로 평가

환경부에 의하면 1·2차 계절관리제 성과는 모두 기대수준을 웃도는 것으로 평가되었다. 1차 시행으로 전년 동기 대비 미세먼지 평균농도 개선, 고농도 일수·나쁨 일수 감소, 좋은 일수 증가 등 전반적으로 개선 패턴을 보였다. 2차 시행은 1차 성과와 비교하면 한계 증가율이 작아지나 개선 추세는 유효하다.

그리고 계절관리 시행 전·후 초미세먼지 평균농도는 3년(2017년 12월~2020년 3월) 평균값인 29.1㎍/㎥에 비해 16% 감소한 것으로 나타났다. 계절관리제 시행 전 초미세먼지 배출량(2016.12~2017.3) 기준으로 1·2차 계절관리제 시행 간 배출량 감축률은 각각 18%, 22% 수준이다.

국내 미세먼지 농도는 기상조건(편서풍·대기 정체), 국외 유입(석탄발전·난방), 국내 배출 등의 복합요인으로 결정된다. 2차 계절관리제 기간은 1차와는 달리 기상조건이나 국외 영향, 코로나 펜데믹(WHO 최고위험 등급) 회복시기 등 모두 불리하게 작용하였지만 여전히 초미세먼지 평균 농도와 나쁨 일수가 개선되어 2차 계절관리제 시행의 성과가 있는 것으로 진단된다. 

계절관리제 핵심은 국내 배출 감축과 국외 유입 차단 

미세먼지 사칙셈법 가운데 고농도 출현의 최대 플러스(+) 요인으로 국외 유입이 손꼽힌다. 겨울철을 앞두고 중국 전역에서 점차 난방이 가동되면서 대기환경이 나빠지고 영향이 우려된다. 플러스 요인은 정부가 주도하는 한·중 미세먼지 협력관리를 통해 마이너스(-) 셈법으로 치환하는 수밖에 없다.

국내 주변지역 배출원에 의한 지역 간 확산 영향은 관리 가능한 플러스 요인이다. 고농도 미세먼지 형성의 외부조건으로 기상 조건이 있고 풍속·풍향·대기안정도 등에 따라 농도 상승의 플러스·마이너스 요인이 될 수 있고 계절관리제 시행효과의 상쇄·배가요인이 된다. 결국 계절관리제 성과는 일차적으로 관리가 가능한 배출량 감축에 있다.

핵심은 두 차례에 걸쳐 시행·축적된 계절관리제의 학습경험 활용과 이번 3차 계절관리제 실행·평가체계 개선·적용이다. 계절관리제 시행에서 국내 배출량 감축 잠재력 평가, 신규 배출목록 확인·감축, 감축수단을 둘러싼 법·제도 개선 등을 주의 깊게 살펴야 하는 이유이다. 법·제도 개선은 승·제 요인으로 작용할 가능성이 높아 조심스러운 발상전환이 요구된다.  

지역 맞춤형 계절관리제 실행·평가체계 전환

계절관리제 실행·평가체계 전환에 따라 시행 후 실효성, 만족도, 신뢰도 평가가 차별적으로 나타난다. 이는 그간 추진했던 1·2차 시행과정에서 논의 의제가 되었고 또한 목전에 둔 3차에서도 반복적으로 지적될 수 있다. 즉 지역별 계절관리 작동조건을 충분한 이해하고 다양한 논란을 사전 차단하는 해법이 필요하다. 지역마다 고농도 미세먼지 형성과정, 각종 배출원의 농도 기여도, 해외 및 주변지역의 유압 영향, 기상조건 등에 따라 다르게 나타나기 때문이다.

이에 지역 맞춤형 계절관리제 시행을 위한 고려사항 검토가 필요하다. 계절관리 기본체계를 대기관리권역 내 자치단체의 지역특성에 맞게 수정·보완하여 추진하여야 한다. 계절관리제 이행효과에 대한 계량·비계량 평가시스템 구축·운용, 계절관리제 실행·평가에서 ‘이행목록 작성-이행 전·후 목표/실적 평가-이행과정 모니터링’의 전 과정 평가체계 검토, 환경부의 ‘계절관리제 이행평가서 작성지침’ 작성·배포, 계절관리제 추진대책 가운데 여타 계절의 평상 시 미세먼지 개선 과정에 적용 가능하도록 외연을 넓히는 확장 가능 기회 등을 검토한다.

제2차 미세먼지 계절관리제가 시행된 지난해 12월 1일 서울 동호대교 남단에서 한국환경공단이 설치한 배출가스 농도 단속 전광판에 관련 내용이 나오고 있다.(사진=저작권자(c) 연합뉴스, 무단 전재-재배포 금지)

사회적 학습경험을 바탕으로 지역 맞춤 정책수단 발굴·적용

초기단계 미세먼지 계절관리제 추진과정은 고농도 사례가 집중되는 겨울철 기간 평상 시 배출량 감축에 더하여 일정부분을 추가 감축하고 관리되지 못했던 신규 배출원에 대해 감축 잠재량 확인·감축이라는 과정으로 설명된다. 3차 계절관리제는 수도권 지역에서 그간 축적된 학습경험을 4개 대기관리권역 전체로 확대·접목하여 미세먼지 안심정책의 실효성을 제고하는 것이 바람직하다.

이에 계절관리제 시행의 ‘명분(사회재난 위기관리), 실리(국민건강 기본권 회복)’를 모두 챙길 수 있도록 인식전환이 불가피하다. 이를테면 4개 대기관리권역에서 지역별 미세먼지 배출량 정보 구축, 미확인 배출원 확인과 배출목록 추가 작성, 공항·항만·산업단지·터미널·물류시설 등 미세먼지 집중구역 지정·관리 등 지역 차별화된 접근을 검토한다.

계절관리 추진대책의 통합 기회 활용과 법·제도 개선

계절관리제 시행 과정에서 추진대책의 정책효과를 가시적으로 나타낼 수 있도록 공정·정의 관점에서 관련 법·제도 개선을 살펴야 한다. 첫째, 경유사용 환경개선부담금을 활용한 5등급 경유차 저감장치 부착·지원 대책을 ‘초과배출 노후경유차 퇴출 프로그램(또는 전기·수소차 운행 촉진 프로그램)’ 내에서 검토한다.

둘째, 미세먼지 저감장치(DPF) 부착 후 장치 내구년한 4년이 경과한 노후경유차 대상 2차 장치부착 지원 또는 조기폐차 지원 가능성을 신중하게 검토한다. 셋째, 총량관리 대상 대형사업장 외 관리대상에서 제외된 소규모 사업장의 미세먼지 배출 확인과 감축수단을 발굴한다.

넷째, 현행 온실가스·에너지 목표관리 대상을 확대하여 지방자치 기반 목표관리 시행을 검토한다. 다섯째, 향후 경유사용 건물·경유자동차 대상 부과하는 환경개선부담금을 기후환경세로 전환하여 지역 내 건물·자동차 기후환경 개선비용으로 충당한다. 

시민사회와 소통하는 계절관리

계절관리제 시행효과에 대한 긍정 여부를 둘러싼 최종적인 판단은 시민사회의 몫이다. 계절관리제는 정부의 사회재난 위기관리 업무에 해당하지만 한편으로는 국민의 환경복지권리 회복 차원으로 귀결된다. 이에 계절관리제는 일상생활 속에서 시민사회의 실천을 유도·지원하는데 소홀해서는 안된다. 정부는 ‘미세먼지 계절관리제 목표-추진대책-성과평가-모니터링’의 단계별 정보를 과학적으로 수집·분석하여 시민사회와의 소통채널 확보의 기초정보로서 활용하여야 한다. 소통채널 장치로서 팩트 체크 과정 도입도 한 가지 대안이다.

국민 건강기본권 회복의 계절관리제로 거듭나길 기대하며

미세먼지 계절관리제는 국민 건강 기본권 보호를 위한 재난위기 대응이고, 사회적 보험 같은 인식에 국민 공감대가 형성되어 있다. 그런데 우려 섞인 시선이 또한 존재한다. 국민과 소통·참여하는 관리계절제로서 변화하는 ‘일신우일신’의 자세가 필요하다.

3차 계절관리제는 명분(사회재난 위기관리), 실리(국민건강 사회보험)의 두 마리 토끼를 잡을 수 있는 마중물로서 탈바꿈하고 이러한 변화의 시발점이자 본보기가 되어야 한다. 지난 두 차례 계절관리제 시행에서 얻어진 교훈을 적극 살리고 이와 함께 다차원 실행·평가체계, 지역 차별화 선택·집중 전략, 제도의 융합·통합 등 기회요인을 적극 검토·활용하는 3차 계절관리제 추진체계가 그것이다. “이게 최선입니까? 확실해요?”라는 드라마 대사처럼 계절관리제가 앞으로 미세먼지로부터의 국민 건강 기본권을 보호하는 안심정책으로서 거듭나기를 기대해 본다.