[오태훈의 시사본부] 김순은 위원장 "자치분권 2.0, 주민 중심 시대될 것으로 기대..자치분권형 개헌에도 노력할 것"

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▷ 오태훈 : 추석입니다. 추석이면 고향 생각나고 지금 고향에 계신 분들도 있겠죠. 누구나 고향은 있고 또 모두가 내 고향이 내가 아는 그대로 아니면 더 좋아지기를, 발전하기를 바랍니다. ‘풀뿌리 민주주의’라는 말이 있죠. 주민이 주체가 되는 지방자치 이게 성숙해져야 우리 고향의 발전도 가능하지 않을까 싶은 생각이 드는데요. 그래서 오늘 추석 맞아서 이런 주제에 가장 잘 말씀해주실 분을 모셨습니다. 대통령 소속 자치분권위원회 김순은 위원장과 함께 우리 지방자치의 현주소, 또 앞으로의 과제에 대해서 말씀을 나눠보겠습니다. 어서 오십시오.

▶ 김순은 : 네, 청취자 여러분 안녕하십니까? 김순은입니다.

▷ 오태훈 : 추석인데 또 와주셔서 고맙습니다.

▶ 김순은 : 네, 반갑습니다.

▷ 오태훈 : 청취자 여러분들께 좀 인사 말씀부터 시작해주시면 어떨까 싶은데요. 덕담이라도 좋습니다.

▶ 김순은 : 지금 사회자님께서 굉장히 어려운 코로나 때문에 많이들 어려워하신다고 하셨습니다. 그럼에도 불구하고 꿋꿋하게 잘 극복하리라고 이렇게 믿고요. 또 다가오는 추석은 어느 때보다 뜻깊은 명절이 되시기를 기원하겠습니다. 감사합니다.

▷ 오태훈 : 제가 대통령 소속 자치분권위원회에 계신다고 소개를 드렸어요. 자치분권위원회라는 기구 좀 낯선 분들도 계실 것 같은데 어떤 일을 하고 어떤 역할을 하는 분들이 모여 있는지요.

▶ 김순은 : 우선 아마도 청취자들께서는 ‘자치분권’이라는 용어가 조금 낯설지 않겠나 싶습니다. 이거를 조금 풀어 쓰면 지방자치 그러면 조금 낯익으시죠?

▷ 오태훈 : 네, 네.

▶ 김순은 : 그다음에 지방분권 해도 좀 낯익으시죠? 지방자치라는 용어는 지금 저희들이 말씀드린 대로 내 지역의 문제를 스스로 해결한다는 뜻을 지방자치라는 뜻을 갖고 있고요. 그러면 각 지역이 스스로 해결하려면 어느 정도의 주어진 권한이 있어야 하는데 종전에는 우리는 중앙의 권한이 크고 지방은 권한이 거의 없었습니다. 그래서 이제 중앙에 있는 권한을 지방으로 옮기는 과정을 지방분권이라고 이해하시면 되겠습니다. 그러니까 지방자치와 지방분권의 합성어. 요즘에 합성어 많이 유행하지 않습니까? 그래서 이거는 지방자치와 지방분권을 이해하신다고 생각하시면 되고 그러면 자치분권위원회는 무슨 일을 하느냐 하면 지방자치와 지방분권에 관련된 일을 한다고 보시면 되겠습니다. 즉, 우리의 바람직한 지방자치의 모습은 어떠한 것인지, 또 바람직한 지방자치의 모양을 하려면 어떤 권한이 필요한지 등등을 저희들이 연구, 검토하고 또 이런 사항을 종합계획을 만들어서 대통령님께 자문하는 기구입니다. 그래서 이제 대통령께서 이런, 이런 보고를 받으시고 또 우리 지방자치나 지방분권의 방향이 정해지면 관련 부처하고 협의해서 또 우리 안을 만드는 총괄기구라고 보시면 되겠습니다. 그러니까 이제 가깝게는 지방에 관련된 문제를 다루고 있지만 또 이게 한 발짝 뒤에서 보면 국가의 운영 시스템에 관한 문제이기도 합니다. 종전에는 국가가 한 80 정도의 일을 다 했다면 지금은 국가의 기능은 점점 줄이고 지역이 잘하는 건 지역에 되도록이면 많이 넘겨주려고 지금 하고 있거든요. 그래서 아마 연방제 수준의 자치분권이라는 용어를 들으셨는지 모르겠는데 그거는 종전과는 다르게 획기적으로 권한을 넘겨주겠다는 그런 뜻입니다. 그래서 이런 목표를 가지고 자치분권위원회는 2018년 3월에 설치가 됐는데요. 그해 9월에 자치분권종합계획이라는 걸 만들었고 그래서 이 종합계획에 따라서 2020년, 21년 그러니까 작년하고 올해가 아주 획기적으로 제도가 변화된 시기입니다. 그래서 나중에 이제 다시 저희들이 말씀을 나눌 기회가 있겠습니다만 그래서 종전에 한 30년 전에 한 지방자치 시대를 우리가 자치분권 1.0 시대라고 하고 이제 내년부터는 저희들이 자치분권 2.0 시대로 넘어가는 제도적 기초를 저희 위원회를 중심으로 해놓았다 이렇게 이해하시면 되지 않겠나 싶습니다.

▷ 오태훈 : 그러면 제가 이제 지방에 살고 있다고 해요. 그러면 지역에 있는 주변에 있는 분들께 뭐 얘기를 하면 나와 가까운 곳에 있기 때문에 내 사정을 많이 아시는 분들이 계실 것 같고.

▶ 김순은 : 그렇습니다.

▷ 오태훈 : 하지만 또 힘은 중앙정부에 많이 있기 때문에 내 주변을 바꾸려고 한다 그러면 어? 내 지역을 잘 아는 지방 쪽에 얘기를 하는 게 맞는 건지 아니면 아니다, 그래도 힘을 갖고 있고 권한이 센 중앙에다가 얘기를 해야 하는 게 맞지 않겠냐라는 것들이 충돌할 수 있는데 그런 것들을 다 정리하고 아니면 체계화하는 게 이 자치분권위의 역할이라고 할 수도 있겠군요?

▶ 김순은 : 그렇습니다. 그러니까 저희들이 지방자치가 없던 시절에는 100%를 국가가 다 했습니다. 그런데 이제 저희들이 지방자치가 30년 전에 부활하게 됐는데 그때는 8:2로 했고요. 지금은 한 7:3 정도로 중앙정부의 기능은 많이 작아졌고 지방정부가 많이 커졌다고 보시면 되겠습니다. 특히 이제 행정 분야만 하면 저희들은 거의 선진국 수준에 왔다 저희들은 이렇게 평가하고 있습니다.

▷ 오태훈 : 지방자치의 부활 이렇게 지금 얘기를 하고 있지 않습니까?

▶ 김순은 : 그렇습니다.

▷ 오태훈 : 부활이면 예전에 잘했다. 한데 한동안 안 됐다가 지금 다시 하려고 한다라는 느낌이 드는데 그러면 우리가 지방자치를 도입했다가 왜 이거를 중단시켰습니까?

▶ 김순은 : 이게 이제 조금 우리 현대사를 좀 거슬러 올라가 봐야 하는데요. 대한민국 정부가 1948년도에 수립되지 않습니까? 그때 48년도에 우리가 헌법을 만드는데 그게 제헌헌법인데요. 그때 헌법 속에 지방자치에 관한 장이 있었습니다.

▷ 오태훈 : 그때도 이미 있었어요?

▶ 김순은 : 네, 그랬습니다. 48년도에. 그리고 그 헌법에 따라서 1949년도에 지방자치법을 만듭니다. 그 지방자치법이 그러니까 1952년도에 최초의 우리 지방선거, 당시에는 광역은 안 했고요, 기초만. 그 당시에는 시, 읍, 면 그래서 이제 의회를 뽑고 또 면장도 뽑는데 그때 처음에는 단체장은 선출하지 않고요. 의회를 구성하면 의회에서 단체장을 선출하는 그런 기관통합형 형식이었고요. 그다음에 그러다가 한 10년만 합니다. 52년부터 60년. 그다음에 4.19 학생혁명에 의해서 민주당 정부가 들어오면서 지금처럼 광역과 기초로 확대되게 되는데요. 이게 왜 중단되냐 하면 1961년 5.16 군사 정변에 의해서 해체되는데 아마도 지금 이게 그 당시를 생각해 보면 처음 지방자치를 시작하게 되니까 아마도 단체장이나 지방의회 간에 마찰도 많았을 것 같고 또 실제로 당시 기관통합형이었을 때 어떤 제도가 있었냐 하면 지방의회가 단체장이 마음에 안 들면 단체장을 불신임하고 그러면 불신임당한 단체장이 지방의회를 해산시킬 수 있는 그런 권한들이 있었어요.

▷ 오태훈 : 당시로서도 상당히 민주적인 제도들이 많이 보장됐었군요.

▶ 김순은 : 네, 그러니까 이제 서로 의견이 안 맞으면 불신임하거나 해산하거나 이런 것들이 이제 왔다 갔다 했거든요. 그러니까 아마 5.16 군사 정변에 의해서 정권을 잡은 그 당시 군부 지도자들은 아마 지방자치가 국가 발전에 도움이 안 되지 않았나 이렇게 판단한 것 같습니다. 그래서 1961년 5.16 군사 정변에 의해서 전격 해체되죠. 그래서 당시 지방의회 기능은 중앙정부의 내무부로 옮기고요. 그 단체장들은 다 인민 지역으로 전환하게 됩니다. 그래서 이제 61년부터 91년까지 30년 동안 지방자치를 못 하게 되는데 이제 그런 와중에서도 아마 민주화 운동을 기억하실 겁니다. 그때 이제 그래서 그 민주화 세력들이 민주화 운동을 쭉 전개하는데 당시 중요한 구호가 2개 있었습니다. 하나가 대통령 직선제, 대통령을 국민들이 직접 뽑자 이 하나가 있었고요. 꼭 이어서 지방자치 부활이 있었습니다. 그러니까 당시 민주화 그룹은 지방자치가 대한민국 민주화하고는 밀접한 관련이 있다 이렇게 믿은 거죠. 특히 지방자치가 당시에 이렇게 흔했던 관권선거를 예방하는 데 꼭 필요하다고 본 것 같습니다. 이제 그게 무슨 말이냐 하면 선출직 시장과 임명직 시장이 있다고 한번 간주해 보시면 임명직 시장들은 아무래도 임명권자의 눈치나 마음을 헤아리려고 애쓰지 않겠습니까?

▷ 오태훈 : 주민보다는 위를 볼 것 같은데요.

▶ 김순은 : 네, 그런데 이제 선출직 단체장들은 아무래도 유권자들을 보잖아요.

▷ 오태훈 : 그럼요.

▶ 김순은 : 그러니까 당시에 임명직 단체장 시절, 그러니까 지방자치가 없던 시절에는 관권선거가 공정선거를 해친다. 그러니까 이 공정선거를 하려면 최소한도 단체장 선거, 지방의회 선거는 필요하다 이렇게 본 거죠. 그래서 1987년 아주 중요한 의미 있는 일들이 좀 많이 생기는데 그중에 하나가 6.10항쟁이라는 사건이고요. 그 6.10항쟁 결과로 6월 29일에 당시 노태우 대통령께서 대국민 6.29 선언이라는 걸 합니다.

▷ 오태훈 : 그렇습니다.

▶ 김순은 : 그 6.29 선언 중에 하나가 대통령 직선제고 하나가 지방자치를 부활하겠다는 겁니다. 그래서 이 2가지 내용을 담은 헌법 개정이 그해 10월 29일에 이루어지는데 그래서 지금 우리가 10월 29일을 지방자치의 날로 기념하고 있습니다.

▷ 오태훈 : 결국에는 당시 이제 민주화를 갈망하는 많은 국민들이 외쳤던 것, 그 직선제라든가. 이거는 민주화의 상징으로 우리가 얘기했던 것이고.

▶ 김순은 : 그렇습니다.

▷ 오태훈 : 그게 지방자치가 결국에는 민주화의 상징과 동등한 입장이었네요?

▶ 김순은 : 뭐 그 당시에는 그렇다고 볼 수가 있는 거죠. 실제도 그랬습니다.

▷ 오태훈 : 그럼에도 불구하고 왜 우리는 그 지방자치에 대해서 잘 이렇게 모르고 그런 가치가 있는데도 불구하고 그동안 왜 이거를 많이 곱씹어보지 못했을까요?

▶ 김순은 : 그러니까 지금 지방자치는 여러 가지 측면이 있는데요. 지금은 단체 자치의 측면입니다. 단체장을 누가 선출할 거냐 말 거냐의 문제지 지역 주민들이 지역 문제에 참여해서 숙의하고 결정하는 이런 주민 자치에 관한 논의는 아니었거든요. 그러다 보니까 선거하는 거를 통해서 대표자를 뽑으면 ‘아, 이게 지방자치가 다구나.’ 이렇게 생각했던 거죠, 당시에는. 그런데 사실은 지방자치는 그거는 지방자치의 한 측면이고 진짜 중요한 측면은 지역 주민들이 지역 문제에 참여하고 관련 당사자들끼리 서로 숙의해서 합리적인 안을 도출해내는 이런 과정들이 필요했는데 그런 과정을 위한 제도라든지 또는 우리 주민들의 관심은 그동안 없었던 거죠.

▷ 오태훈 : 역사적으로도 그렇고 사회적인 상황으로 봤을 때 상당히 좀 재미있습니다. 하나씩 하나씩 좀 풀어가 볼까 하는데요. 앞서 이제 연방제 수준의 지방자치를 말씀하시기도 했고 우리는 거기까지는 가지 않았다고 말씀하셨습니다만 그러면 우리 지금 지방자치의 현주소는 어느 정도 수준이라고 하고 어떤 평가를 받는다고 보십니까?

▶ 김순은 : 그런데 이제 그게 쉬우면서 어려운 질문인데요. 간단하게 좋다, 나쁘다 이렇게 단편적으로 얘기하기가 참 어려운 주제입니다. 왜냐하면 우리가 이제 지방자치 등을 평가할 때 몇 가지 측면이 있거든요, 중요한 측면들이. 그러니까 뭐 정치 분권이 잘돼 있냐, 행정 분권이 잘돼 있냐, 뭐 재정은 잘돼 있냐 이런 걸 보거든요. 그런데 저희들이 이제 정치적 또는 정치적 분권이나 사법 분권이라는 측면에서 아직 우리는 낮은 단계라고 봐도 되고요. 아까 잠깐 말씀드렸지만 행정 분권은 아주 우수한 편입니다. 그리고 이제 제1단계, 2단계 문재인 정부가 재정 분권을 하게 되는데 재정 분권을 통해서 우리의 지방 재정 수준도 선진국 레벨에 훨씬 다가왔다 이렇게 평가됩니다. 저희들이 이제 가장 아쉬운 점은 주민들이 참여하고 주민 참여를 통한 지방자치인데 이 점에 대해서는 저희들이 이제 그동안 기회도 좀 적었고 또 우리 주민들의 관심도 크지는 않았거든요. 그래서 이런 것들이 향후 우리가 더욱더 발전시켜야 할 측면이 아닌가 이렇게 보이고요. 그다음에 이런 것들을 위해서 제가 아까 1988년도에 지방자치법을 전부 개정했다고 했는데 30여 년 만에 지방자치법이 개정돼서 새로운 제도적 틀 속에서 새로운 지방자치가 아마 시작되지 않겠나 이렇게 기대를 하고 있습니다.

▷ 오태훈 : 자치분권 1.0에서 이제 2.0 시대로 우리가 올라선 거 아니겠습니까?

▶ 김순은 : 그렇습니다.

▷ 오태훈 : 앞서 행정면은 상당히 괜찮았다고 말씀해주셨고 또 재정이라든가 예산 같은 것들도 지금 많이 기틀을 닦고는 있는데 정치 쪽은 좀 많이 약하다고 하셨는데 그러면 이 자치분권 2.0은 그런 것들을 다 업그레이드하고 올리는 수준으로 가야 하지 않을까 싶은데요.

▶ 김순은 : 그렇습니다.

▷ 오태훈 : 자치분권 2.0의 핵심은 무엇인지 설명해주시죠.

▶ 김순은 : 조금 학술적인 용어로 자치분권 1.0일 때의 주체는 지방자치단체였습니다. 그러니까 이제 법률을 보실 때도 ‘지방자치단체는 이런, 이런 걸 해야 한다.’ ‘지방자치단체는 이렇게 이렇게 구성한다.’ 이게 주어가 지방자치단체인데 이제 자치분권 2.0 시대의 주체나 주어는 주민입니다. 그러니까 이제 주민이 기관도 구성하고 문제도 해결하고 또 견제하거나 감시할 일이 있으면 그것도 주민이 하는 거죠. 그래서 저희들이 이제 주민 주권이라는 개념을 만들어서. 주민 주권은 뭐냐 하면 이제는 향후에 지방자치단체의 주체는 주민이다. 그래서 주민이 자치행정에 참여하고 또 주민들이 뽑은 단체장이나 지방의원들은 주민들에게 중요한 책임을 갖고 있는 거죠. 그러니까 이제 주민 중심의 지방자치가 전개된다고 하는 측면입니다. 이렇기 때문에 이제 앞으로 저희들이 해야 할 건 주민들이 참여할 수 있는 공간을 넓혀놔야 하잖아요. 그래서 이제 19세에서 18세로 1살 참가 연령도 낮아졌고 종전에는 저희도 이제 지방자치의회가 만드는 법을 조례라고 하는데 기존 법에는 주민들이 조례를 발의할 권한이 없었습니다. 조례가 필요하다고 판단되면 단체장한테 이러이러한 조례를 만들어주세요 하고 부탁하면 그 요청을 받아서 단체장이 할 수도 있고 안 할 수도 있고 판단하는 거거든요. 그런데 이제는 주민들 일정 수의 서명을 받으면 바로 지방의회에 조례를 만들어주세요 하고 발의할 수 있습니다. 그러니까 주민조례인 거죠. 또 그동안 주민감사청구라는 제도도 있고 주민소환·주민투표제도가 있었는데 요건이 아주 엄격했습니다. 그런데 이제 그 요건을 완화해서 주민들이 직접 참여할 수 있는 제도들이 많게끔 저희들이 제도를 했기 때문에 아마 내년부터는 주민 참여가 굉장히 활성화되지 않겠나 이렇게 저희들은 기대하고 있습니다.

▷ 오태훈 : 위원장님 설명을 들으니까 확 이해가 되는 게 단체 그리고 주민, 주체가 누가 되느냐 이 차이인데 단체가 주체가 된다 그러면 ‘어? 이거 잘못된 거 너희 왜 안 바꿔?’ 이렇게 얘기를 해야 하는데 그게 아니고 ‘내가 나서서 바꿔야 하지.’ 이런 주인의식을 갖는다 그러면 주민 한 분, 한 분이 다 주체가 되고 내가 스스로 이거를 역할을 할 수 있다라는. 그러니까 뭔가 시각이 달라질 것 같습니다.

▶ 김순은 : 그렇습니다. 이제 그게 저희들이 얘기하는 풀뿌리 민주주의의 민주주의 학습인 거죠. 서로 다른 의견을 갖고 있는 걸 숙의도 하고 또 양보하는 것도 배우고 또 서로 다른 의견을 조정해서 합의안도 만들어내는. 저는 이런 과정이 민주주의라고 봅니다. 그런데 그동안은 저희들이 이제 이런 기회가 거의 없었던 거죠.

▷ 오태훈 : 그러면 그거에 대해서 우리 국민들, 주민들 스스로가 좀 경험을 한다거나 아니면 교육을 받는다거나 이런 노력들도 좀 필요하지 않을까 싶거든요.

▶ 김순은 : 그래서 저희들은 초등학교에도 지방자치에 관한 교육이 필요하다고 이렇게 강조를 하고 있고요. 또 성인들도 늘 시민교육을 통해서 저는 시민자치역량을 늘 꾸준히 배양해야 하는 것도 굉장히 중요한 항목이라고 봅니다. 그러니까 선진국이라고 하면 다른 게 있는 게 아니라 다수의 주민들이 스스로 참여해서 스스로 문제를 해결하는 역량을 갖춰나가고자 하는 거잖아요. 그러니까 어떤 지역에서는 갈등이 생겼을 때 물리적으로 갈등을 해결하는 지역도 있다 하면 어떤 지역은 또 대화로써 푸는 지역도 많지 않겠습니까? 우리는 대화로 푸는 게 얼마나 민주적이고 우리도 이제 그렇게 지향을 하는 거죠.

▷ 오태훈 : 그러면 우리 분권 실태, 다른 선진국이라든가 이런 나라들과 비교해 보면 지금 어느 정도의 수준일까요?

▶ 김순은 : 지금 우리가 지방자치가 왜 필요하느냐 이런 얘기하고 같은 건데요. 저희들이 이제 비교하려고 그러면 뭐 G7 정도하고 비교해야 하지 않겠습니까?

▷ 오태훈 : 좋죠.

▶ 김순은 : 그렇죠?

▷ 오태훈 : 네, 네.

▶ 김순은 : 그런데 G7 국가라고 하면 지방자치를 다 오래 한 나라입니다.

▷ 오태훈 : 오래라고 하면 어느 정도인가요?

▶ 김순은 : 미국은 역사 속에 1620년이라고 그럽니다. 1620년에 무슨 일이 있었냐 하면 메이플라워호라는 배가 유럽 암스테르담을 떠나서 신대륙으로 가던 대서양 한가운데에 있었던 일이라고 생각합니다. 아마도 육지를 떠나서 신대륙을 찾아가는데 아무도 가보지 않은 땅에 가는 거니까 몇 달 가도 바다만 나타난다고 하면 다 불안해하지 않겠습니까?

▷ 오태훈 : 그럼요.

▶ 김순은 : 그래서 한번 선상에서 돌아가자고 하는 사람과 우리 종교의 자유를 위해 떠났으니까 계속 가자는 사람들 간에 갈등이 있었던 것 같습니다. 그리고 또 이제 미지의 세계에 가면 살아가는 방식이라든지 또 여러 가지 생길 어려움 등에 관한 뭔가 규칙이 좀 더 필요하잖아요. 그때 이들이 협약을 맺는다고 그럽니다, 그 구성원들 간에. 현지에 갔을 때 업무를 얘기하고 또 혹시 과실이 생기면 그거를 어떻게 나눌 건지, 또 우리가 대표는 어떻게 뽑을 건지. 거기에서 보니까 지방자치의 시작인 거예요.

▷ 오태훈 : 상당히 체계적으로부터 출발했었군요.

▶ 김순은 : 네, 그렇게 시작하니까 미국이라는 나라는 지방정부를 먼저 만들고 그다음에 주 정부를 만들고 그다음에 중앙정부를 맨 마지막에 만들거든요. 다른 나라들이 거꾸로가 되게 많은데 그런데 이렇게 된 나라도 있고 영국은 1215년이라고 그럽니다. 우리한테도 1215년은 굉장히 익숙한데 마그나 카르타라고 하는 권리대장전이라고 하는 문서에 존왕이 서명한 날이잖아요. 그것도 이제 왕이 세금 걷을 때 귀족들의 승인을 얻어라 하는 그런 문서죠. 그러니까 민주주의의 시작이라고 보는 거죠. 그러니까 이제 그런 나라하고 아까 이렇게 말씀하신 대로 우리가 2차 세계대전 후에 10년, 지금 30년. 그러니까 40년 한 나라하고 비교하면 조금 어불성설인 것 같은 느낌이 들지 않겠습니까?

▷ 오태훈 : 그러고 보니까 우리 왜 그동안 못 했을까라고 생각할 수도 있겠지만 그게 아니고 우리가 너무 그러면 갑자기 했다는 느낌이 들기도 하는데, 그쪽의 역사와 비교해 보니까.

▶ 김순은 : 그렇습니다. 그러니까 짧은 역사를 감안하면 우리는 눈부신 발전을 했다 저는 그렇게 평가합니다.

▷ 오태훈 : 그럼에도 불구하고 우리는 참 성에 안 차요. 뭐든 또 빨리빨리 완벽하게 좀 해야겠다는 입장이 많이 있기 때문에.

▶ 김순은 : 왜냐하면 제가 말씀드린 대로 지난 30년 동안 여야 간에 정권 교체를 저희들이 3번 합니다. 아마 그것도 저는 지방자치가 개혁했던 거고 종전에 우리가 관존민비라는 용어 들어보셨는지 모르겠습니다, 관존민비. 관은 위에 있고 민은 아래라고 하는 뜻이잖아요. 지금은 아마 관존민비라고 쓰는 주민도 없고 아마 공직자는 더욱 없을 겁니다. 그러니까 관의 문이 진짜 낮아졌잖아요. 저는 이게 다 우리 지방자치가 낳은 긍정적인 효과가 아니겠느냐 이렇게 평가하고 있습니다.

▷ 오태훈 : 알겠습니다. 추석 맞아서 <오태훈의 시사본부> 대통령 소속 자치분권위원회 김순은 위원장과 함께 우리 지방자치에 대해서 말씀 나누고 있습니다. 지난해 12월이었습니다. 지방자치법 전부개정법률안이 국회 본회의를 통과했고 공포 후 1년 후부터 시행되니까 이제 한 3개월여 남은 상황인데요. 이 법안이 어떤 의미를 담고 있는 건지, 또 이 법안 시행되면 어떻게 변합니까?

▶ 김순은 : 내년 1월 13일입니다, 발효 일자가. 크게 한 3가지가 근본적으로 바뀌는데요. 하나는 주민이 주인이 되는 시대가 시작됩니다. 앞에도 잠깐 말씀드렸지만 주민이 자치행정에 참여할 수 있는 권리가 강화되고 또 주민들이 뽑은 대의기관들이 주민들에 대한 책무가 굉장히 강화됩니다. 그러니까 단체장은 물론이고 지방의회에 대한 모든 의정활동도 다 공개를 해야 하거든요. 특히 이제 겸직 금지 여기에 대한 규정도 강화됐고 또 겸직하는 분들 반드시 공개해야 하고 이게 첫 번째 바뀌었고요. 두 번째는 지금 현행 지방자치법에는 제9장의 명칭이 국가의 지도 감독이다 이렇게 돼 있습니다. 그러면 지도 감독이라는 용어를 들으시면 좀 위에 있는 사람이 하위에 있는 사람을 지도 감독하는 거잖아요, 지도 감독이라는 용어가.

▷ 오태훈 : 그렇죠.

▶ 김순은 : 그러니까 이거는 국가가 지방 위에 있다 이런 뜻인데 지금 개정된 지방자치법에는 국가와 지방자치단체의 관계 이렇게 바뀌었습니다. 그러니까 이거는.

▷ 오태훈 : 대등하네요.

▶ 김순은 : 이제 상하관계가 아니라 수평관계가 됐다는 뜻이잖아요. 그러면 수평관계에는 명령이나 감독하는 관계가 아니라 협력하는 관계잖아요. 그래서 새로운 지방자치법에는 국가와 지방자치단체는 균형발전을 위해서 협력하여야 한다는 협력 의무조항이 들어갔고요. 협력하려면 이제 만나서 논의해야 하잖아요. 그러면 만나는 장소가 필요하잖아요. 그게 중앙지방협력회의장이라는 기구입니다. 아마 문재인 대통령께서 대통령 후보 시절에 제2국무회의를 만들겠다 하는 공약을 하신 적이 있어요. 그런데 이 국무회의라는 용어는 헌법 용어거든요. 그래서 자치분권령 헌법 개정 속에는 국무회의를 만든다는 규정이 있었는데 그 헌법 개정이 무산돼서 그거를 대체하는 기구로 중앙지방협력회의장이 근거를 두게 됐고 그 근거에 의해서 이제 중앙지방협력회의장을 만드는 법이 지난 6월에 통과됐어요. 그래서 내년에는 이제 중앙과 지방이 정기적으로 대통령을 모시고 국정과 지역 문제를 논의하는 그런 장이 지금 전개되거든요. 엄청난 변화가 되지 않았습니까? 또 하나는 지방의회의 모습이 이제는 거의 정상화됐다고 보시면 되겠습니다. 그 말은 그동안 1988년에 지방자치법을 만들 때 지방의회의 권한이 굉장히 제한적이었어요. 그중에 가장 대표적인 게 지방의회에서 근무하는 공무원의 인사권조차도 단체장이 인가를 했습니다. 그런데 이번에는 그거를 독립시켰습니다. 그래서 아마 단체장과 지방의회 상호 간에 건강한 상호 견제, 균형 이거에 의한 지방자치가 되지 않겠나 이렇게 생각을 합니다. 그래서 이 세 측면의 큰 중요한 변화가 단체 중심의 지방자치가 이제는 주민 중심의 지방자치로, 즉 자치분권 2.0 시대로 전개될 거다 이렇게 저희들은 기대하고 있습니다.

▷ 오태훈 : 1월에 시작된다고요?

▶ 김순은 : 1월 13일입니다.

▷ 오태훈 : 1월 13일이요? 알겠습니다. 자치분권, 지방자치 얘기하면서 이제 우리가 여러 가지 뉴스 상으로 접했을 때 좀 익숙한 단어는 지금 시행되고 있는 자치경찰제 이걸로 기억이 되거든요. 이거는 먼저 시작한 거 아니겠습니까? 지금 한 100일 됐나요, 벌써.

▶ 김순은 : 그렇습니다, 7월 1일부터니까.

▷ 오태훈 : 이거는 잘되고 있나요? 어떻습니까.

▶ 김순은 : 그렇습니다. 아까 우리 사회자님께서 지방자치는 체감도가 높지 않다고 그렇게 말씀하셨잖아요. 그거는 아까 제가 경험이 짧은 것도 하나고 두 번째 이유는 지역 주민들이 체감도가 높은 영역들이 있습니다. 아마도 많은 우리 학부모님들이 교육에 얼마나 관심이 많으세요.

▷ 오태훈 : 그럼요.

▶ 김순은 : 그렇죠? 아마 그다음이 치안이 아닐까 싶습니다, 안전. 그런데 그동안은 이 2개의 영역이 일반 지방자치 영역의 밖에 있었습니다. 왜냐하면 그동안 자치 교육은 자치 교육 시스템이 별도로 있었고요. 그래서 일반 행정과 이렇게 서로 교류가 별로 없었습니다. 그러니까 지역 주민들이 지역의 교육에 참여할 기회가 거의 없는 거죠, 학부모를 제외해놓고는. 또 하나가 경찰이었습니다, 국가 경찰이었으니까. 그런데 이제 우리 합리적인 권력기관 개편의 차원에서 자치경찰이 도입됐고 이 자치경찰이 뭐 제도상 완전하다고 하기는 어렵지만 우리 코로나19라는 제반 여건을 고려하면 가장 실행 가능한 모델로 정착이 됐고요. 또 많은 분들이 걱정했음에도 불구하고 100일 동안을 기대어 보면 많은 분들의 노력으로 예정대로 잘 안착돼 가고 있다 저는 그렇게 평가하고 있습니다.

▷ 오태훈 : 죄송합니다만 왠지 토착 비리 이런 우려 같은 것들이 좀 따라오는 것 같다는 생각이 들어서. 사실 큰 틀에서 무언가를 해주고 한다 그러면 뭐 지역 간에 어떤 무슨 알음알음이라든가 연계라든가 이런 비리들이 사라지지 않을까 싶다는 우려도 좀 있었던 것 같거든요. 그리고 잘사는 동네하고 못사는 동네하고 이런 예산상의 문제 때문에 치안 부분만큼은 좀 국가가 해야 한다는 입장도 있는 것 같습니다. 그런 우려는 이제 좀 많이 불식되나요?

▶ 김순은 : 걱정하시는 건 저는 아주 지당하신 걱정이라고 생각을 하고요. 저희들이 제도를 설계할 때 지금 지적하신 2가지의 문제는 아주 깊이 저희들이 고려를 했습니다. 우선 하나는 지역의 토착 세력이라든지 아니면 일부 정치자로부터 좌우되는 경찰이 되어서는 곤란하잖아요. 그래서 정치적 중립을 확보하기 위해서 저희들이 합의제 행정기관이라는 제도를 도입했습니다. 그래서 시도자치경찰위원회라고 하는 조직은 1명이 아니라 7명으로 구성이 됐고 또 7명도 시도지사는 1명, 의회는 2명, 교육감 한 분, 그다음에 위원추천회 두 분, 국가경찰위원회. 그래서 다수의 주체들이 참여해서 한두 명이 좌지우지 못하게 해놨다 아마 그 점이 저희들은 안전장치라고 할 수 있고요. 그다음에 지역 간 불균형 문제는 저희들이 뭐 다른 서비스가 됐든 뭐가 됐든 마찬가지입니다. 우리가 선진국이 되면 될수록 꼭 주민들이 필요한 서비스에 내셔널 미니멈이라는 게 있지 않겠습니까. 그러니까 대한민국에 태어나면 어느 곳에 계셔도 어느 레벨까지의 행정 서비스는 보장되어야 한다. 저는 특히 치안 서비스는 그중에서 가장 중요하지 않겠나 생각합니다. 왜냐하면 생명과 관련돼 있기 때문에.

▷ 오태훈 : 그럼요.

▶ 김순은 : 그래서 저희들은 부족한 부분은 국고 보조를 통해서라도 치안 불균형은 절대 생기지 않도록 각별히 지금 신경 쓰고 있다 이렇게 믿어주시면 되겠습니다.

▷ 오태훈 : 알겠습니다. 그 부분과 연계해서 그러면 질문을 드려볼게요. 자치분권을 한다 그러면 어느 곳에서는 참 잘할 수도 있고 어느 곳에서는 좀 잘 안 될 수도 있지 않습니까?

▶ 김순은 : 그렇습니다.

▷ 오태훈 : 지역 간에 편차가 있을 수 있는데 그러면 이게 시간이 지날수록 그 격차는 벌어질 수밖에 없을 것 같고 또 한편으로 우리나라에서는 국가균형발전이라는 것은 상당히 또 중요한 역할을 할 수 있거든요. 이것이 상생할 수도 있지만 상충될 수도 있을 것 같은데 이 간극은 어떻게 해결할 수 있습니까?

▶ 김순은 : 자치분권이 잘됐다고 해서 균형발전이 되지는 않습니다. 그런데 균형발전을 하려면 자치분권은 꼭 해야 합니다. 그게 무슨 말이냐 하면 균형발전이 더 저희는 근본적 목표라고 생각합니다. 우리가 균형발전이라는 원대한 목표를 위해서 그중의 수단 중에 하나가 자치분권이고요. 그다음에 분산, 분업. 그러니까 3분으로 구성됩니다. 분산이라고 하는 말은 국가의 기관이나 공공기관을 전국에 이렇게 안분하는 거지 않습니까? 그래서 좀 혁신도시 들어보셨는지 모르겠습니다. 혁신도시가 대표적으로 대한민국에 있는 공공기관을 10개의 도시에다 이렇게 분산 배치한 거고요. 그다음에 분업 정책이라고 그래서 국가가 산업 정책을 할 때 지역을 고려해서 각 특성에 맞는 거점 기업들을 육성하는 그게 우리가 분업 정책이고 그다음에 각 지역이 지역의 분야를 더 극대화할 수 있도록 권한을 주는 게 분권이거든요. 그러니까 일단 자치분권이 돼서 잘됐는데 지역 간에 균형이 생기면 그때 이제 균형 정책이 들어가는 거죠. 그러니까 그때 균형 정책. 그다음에 지금 그게 자치분권 정책이면서 동시에 균형 정책인 항목이 있는데, 딱 공통부분이 있는데 그게 재정 분야입니다. 그래서 저희들이 재정 분권을 특별히 강조했던 것도 이 재정 분권을 잘하면 자치분권과 동시에 이게 균형발전이 되는 거거든요. 그러니까 아까 지역 불균형 서비스를 언급하셨는데 저희들은 그거를 해소하기 위해서 교부세라든지 또는 국고보조금이라고 하는 재정 툴을 위해서 저희들이 지역 간 균형을 좀 해소하려고. 특히 문재인 정부 제가 새로 만든 지방자치법에는 국가가 수직적으로 재정, 그러니까 중앙정부가 재정을 조정하는 제도도 물론 그동안 있었습니다만 이제는 수평적으로. 가령 좀 넉넉한 지방자치단체가 조금 어려운 지방자치단체를 도와줄 수 있도록 그런 제도도 같이 도입해놨다 이렇게 말씀드리겠습니다.

▷ 오태훈 : 알겠습니다. 제도적으로 법제화돼서 다 돼 있다고는 하지만 현실적으로 저출산에 지방에는 아이들이 없고 지역이 사라진다고 하고 고향이 사라진다고 하고 어르신들밖에 남지 않았다 이런 지적들 많이 있고 현실화되고 있거든요. 자치분권 하면 이 부분은 어떻게 되나요?

▶ 김순은 : 참 어려운 질문인데...

▷ 오태훈 : 죄송합니다.

▶ 김순은 : 지금 저희들이 뭐 노무현 정부 이후로 균형발전 그다음에 자치분권에 관련해서 상당히 많은 정책 또 이런 걸 해왔지 않습니까? 그런데도 특히 이제 작년부터인가 수도권 집중이 더욱 가속화된다는 느낌을 받고 있습니다. 특히 젊은 층이 오기 때문에 저희들도 여러 가지로 좀 답답한 마음을 금할 길이 없는데요. 그런데 종전에는 이제 우리가 저출산, 고령화라고 하는 측면에서 우리 지역의 인구 감소 등을 봐 왔는데 이게 지방의 혼자 힘으로는 절대 되는 게 아니겠죠. 뭐 이점에 있어서는 동감을 하고. 지방과 중앙이 손을 잡고 해야 한다고 생각하고요. 특히 이제 저희 자치분권위원회 측면에서 보면 종전에 지방의 발전 주체인 시군구나 시도가 조금 수도권과 경쟁하기에는 작지 않나 이런 판단을 하고 있습니다. 그래서 각 지역도 수도권하고 좀 경쟁할 수 있는 초광역 주체가 좀 필요하다고 보고 지금 지역에서 일고 있는 메가시티 논의라든가. 메가시티라는.

▷ 오태훈 : 영남권에서.

▶ 김순은 : 네, 그렇습니다. 또는 뭐 충청권이 됐든 아니면 호남권이 됐든. 그래서 메가시티를 통하면 이제 2개 내지 3개의 시도가 힘을 합하는 거잖아요.

▷ 오태훈 : 광역화돼서.

▶ 김순은 : 네, 광역화돼서. 그러면 인구가 한 700만에서 800만 정도 규모가 되거든요. 그래서 이렇게 하는 발전 전략이 중장기적으로는 지역 인구 감소라든지 이런 거에 긍정적으로 도움이 되지 않겠냐. 왜냐하면 저희들의 진단은 일자리 그다음에 미니멈 레벨의 교육, 문화, 보건복지, 의료 이런 기본적인 인프라가 돼야, 물리적인 SOC 외에. 저희들은 인구 감소를 좀 막을 수 있다. 특히 이동하는 인구에 관심이 좀 있거든요. 왜 지금 지역을 버리고 자꾸 수도권으로 오려고 하느냐 보면 대부분 이런 원인들입니다. 일자리를 찾는다든지 또는 뭐 교육이라든지 의료, 보건, 어떤 복지 관련된. 그러니까 어느 정도 레벨을 충족해주는데 중앙과 힘을 합하되 그 중앙정부의 파트너로 시도보다도 좀 규모가 큰 이런 메가시티 규모의 그런 정책을 한번 해보면 더 효과가 있지 않겠나. 그래서 저희들이 좀 범정부 TF를 만들어서 지원책을 현재 마련하고 있습니다.

▷ 오태훈 : 지방자치의 필요성에는 많은 국민들이 동의하는 것 같습니다. 한데 앞서도 지적을 드렸습니다만 어르신들밖에 안 계시는데 거기서 어떻게 건강한 아니면 주체적인 행동들이 나올 수 있을까라는 걱정들도 좀 있고 게다가 기초단체, 의회라든가 여기 없어져야 한다. 예산만 쓰고 권한만 강조되지 하는 일이 뭐 있느냐라고 지금 비판적인 시각도 많이 있거든요. 이런 시각은 우리가 어떻게 극복할 수 있을까요?

▶ 김순은 : 저는 전자의 문제는 크게 이제 학자들도 견해가 조금 갈리는 것 같습니다. 하나는 자치분권과 균형발전은 서로 충돌하는 요소가 많으니 동시에 추진하면 어렵다 이렇게 보는 분도 있는 것 같고요. 저는 이 2개의 정책을 전략적으로 잘 조화하면 충분히 시너지 효과를 낼 수 있다. 왜 그러냐 하면 제가 아까 말씀드린 대로 자치분권이 됐다고 균형발전이 되는 건 아니지만 균형발전을 하기 위해서는 자치분권은 필수적입니다. 왜냐하면 우리가 이제 지속 가능해야 하잖아요, 모든 게. 지속 가능하려면 자생적이고 자발적이고 자력에 의한 것이어야 한다는 게 저희들의 확실한 믿음입니다. 왜냐하면 외부에서 외부적인 힘 만에 의존하고 있으면 그 힘이 외부적 지원이 없어지는 순간에 발전이 스톱되는 경우를 많이 봐 왔지 않습니까?

▷ 오태훈 : 그렇죠. 맞습니다.

▶ 김순은 : 네, 그러니까 중앙정부의 지원이나 이런 후원에만 의존하지 말고 지역스스로 할 수 있는 역량을 좀 키워줘야겠다는 게 저희들이기 때문에 그런 차원에서 저희들이 자치분권은 꼭 해야 한다 이렇게 보고 있고요. 그다음에 후자의 문제는 저는 신뢰의 문제가 아닌가 싶습니다. 그러니까 지역 주민들은 ‘이제 대표 선출해놨으니까 내 할 일은 다 했어.’라고 거기서 자기가 관심을 끊고 또 선출되신 분들은 ‘이제 위임을 받았으니 내가 내 의사대로 하면 되지.’ 하는 뭐 그런 생각들이 계신 것 같아요. 그런데 사실은 투표하는 순간은 시작일 뿐이죠. 그분이 임기를 마칠 때까지 정말 초심대로 일을 잘하고 있는지, 또 잘 못할 때는 못한다고 이렇게 좀 지적도 해줄 수 있는 상호 관계가 꼭 필요한데, 또 상호 관계를 만드는 기회가 필요한데 저희들은 그게 조금 부족하지 않았나라고 판단이 되고 지금 저희들이 만든 새로운 제도들은 되도록이면 다수 주민과 대표 간에 자주 만나고 또 정보도 공유함으로써 서로 관심을 갖게 되면 그 가운데서 신뢰가 저는 생성되지 않겠나. 아무래도 이렇게 숙의하는 모습들을 자주 봬면 오히려 신뢰도 좀 생기잖아요. 또 잘못할 때는 누가 또 이렇게 바라보고 있다고 그러면 나쁜 일도 자제하게 되고. 이렇게 해서 저희들은 순기능으로 발전하지 않겠나 이렇게 기대하고 있습니다. 그래서 자치분권 2.0 시대가 돼서 주민 참여가 활성화되면 오히려 기관 간에 신뢰도 더욱더 커질 거다 이렇게 저희는 기대합니다.

▷ 오태훈 : 위원장님 설명을 들으니까 자치분권에 대한 그림들이 막 머릿속에 그려져요.

▶ 김순은 : 그러세요?

▷ 오태훈 : 네, 참 좋은 시간이었고. 다만 우리가 원하는 자치분권을 하기 위해서는 자치분권위원회가 많이 좀 조언도 해주시고 여러 가지 길을 제시해주시는 게 바람직할 것 같습니다. 앞으로 어떤 역할 계획하고 계십니까?

▶ 김순은 : 일단은 제가 아까 2020년, 2021년이 자치분권을 위한 제도적 큰 대전환기였습니다. 작년 1월에 지방일괄이양법이라는 법이 통과됐고 12월에 지방자치법이 32년 만에 전부 개정됐고요. 자치경찰법이 통과됐습니다. 올해 중앙지방협력회의법이 통과됐는데 많은 분들이 이런 내용을 모르시는 것 같아요. 또 이 법이 작동하려면 후속 법안들이 몇 개 있습니다. 주민투표법, 주민조례발안법, 고향사랑기부분법, 주민소환투표법. 그러니까 이런 후속 법안들도 이제 국회에서 입법을 시켜야 하는데 그래서 이미 통과된 법에 대해서는 저희도 적극적으로 홍보도 하고 그다음에 아직 통과되지 않은 법률에 대해서는 저희들이 입법하는 노력에도 적극적으로 노력을 해야 할 것 같고 그다음에 이제 다음 단계의 혹시 자치분권을 또 저희들이 고민한다면 이제는 우리가 2018년도에 저희들이 한번 시도했듯이 자치분권형 헌법을 좀 만들어야 하지 않겠나 하는 그런 생각을 갖고 있습니다. 그래서 그런 기회가 될 수 있도록 자치분권에 저희가 끝까지 최선의 노력을 다하겠습니다.

▷ 오태훈 : 알겠습니다. 대통령 소속 자치분권위원회 김순은 위원장과 함께 지방자치, 자치분권에 대해서 좀 말씀 나눠봤습니다. 끝으로 위원장님 추천곡 들으면서 1부 마치려고 하거든요. 어떤 노래 들을까요?

▶ 김순은 : 제가 대학 다닐 때 아주 좋아했던 노래인데요. 송창식 씨의 ‘푸르른 날’.

▷ 오태훈 : 이거 들을까요?

▶ 김순은 : 네.

▷ 오태훈 : 오늘 아주 편하고 알기 쉽게 쉬운 말 써서 저희들에게 정리를 해주셔서 머릿속에 쏙쏙 들어왔고요.

▶ 김순은 : 그런가요?

▷ 오태훈 : 송창식의 ‘푸르른 날’ 들으면서 김순은 위원장과 함께한 시간은 마치도록 하겠습니다. 저는 2부로 가도록 하겠습니다. 오늘 말씀 고맙습니다.

▶ 김순은 : 네, 감사합니다.

KBS