[열린마당] 주민주권시대, 지방의회 역할 재정립

지방자치제도가 부활한 지 30년 됐다. 그러나 주민이 느끼는 지방자치는 주민이 빠진 소위 그들만의 리그였다. 지방자치는 국가와 지방자치단체 간의 권력 다툼으로 인식됐고, 정작 지방자치의 주체인 주민에 대한 관심은 정치권도 학계도 그리고 주민 스스로도 갖지 못했다. 주민의 대표 기관인 지방의회에 대한 관심도 거의 없었다.

2020년 12월 9일 우여곡절 끝에 통과된 지방자치법 전부개정안은 주민이 지방자치의 주체라는 점을 확인했다. 그렇다면 지난 30년 동안 왜 주민이 지방자치의 주인 역할을 다하지 못했을까? 헌법 제1조에 대한 이해도가 낮았기 때문이다. 헌법 제1조는 나라와 지역의 주인이 국민이라는 것인데, 나라의 주인이 국민이라는 사실을 깨치는 데도, 지역의 주인이 주민이라는 사실을 깨치는 데도 긴 시간이 걸렸다. 지방자치 30년 역사는 나라와 지역의 주인이 주민이라는 점을 깨치는 과정이었다.

김태영 경희대 교수·행정학

자치분권2.0은 지방자치의 주인이 주민이라는 점을 강조한 시대구분법이다. 주인이 빠진 채 국가와 지방자치단체 간 자치권을 두고 실랑이를 벌이던 자치분권1.0은 국가로부터 지방자치단체로의 자치권 이양만을 강조했다. 결국 비대해진 지방자치단체는 또 다른 제왕적 기구가 됐고, 지역의 주인인 주민은 소외됐다. 주민 대표기구인 지방의회마저 철저히 소외돼 소위 제왕적 단체장이 주도하는 비정상적 자치를 정상적인 것으로 오해했다.

주민이 지방자치의 주체이지만 불가피할 경우 대리인으로서 지방의회가 그 역할을 대행하는 것이 주민주권 시대 지방자치의 핵심이며, 자치분권2.0의 지향점이다. 지방자치법 전부개정안의 핵심은 주민주권에 대한 강조와 지방의회의 역할 강화다.

우리와 달리 자치선진국에서는 주민의 직접 대리 기구로서 지방의회가 지방자치를 주도해왔다. 서구 중세시대에 등장한 신흥 경제계급이 자치를 주도했고, 그들이 왕으로부터 자치권을 이양 받고, 훗날 의회를 구성하게 된다. 1215년 마그나 카르타, 1297년 영국 시범의회 설치, 1284년 독일의 플렌스부르크 도시법, 그리고 동시대 이탈리아 주요 경제도시들이 주도한 도시자치의 중심에는 도시인민이라고 하는 경제계급이 있었다. 그들이 주도하는 지역자치가 지방자치의 뿌리가 됐으며, 오늘날 지방의회 중심 기관통합형 자치의 기원이다. 지방자치법 개정으로 지방의회의 인사권 독립 논의가 일단락됐지만, 우리와 달리 자치선진국에서는 집행부가 오히려 인사권 독립을 요구한다. 지방의회가 인사권을 독립해달라는 것은 우스꽝스러운 일이다.

주민직접조례 발의도 최근에야 도입된 점을 상기하면, 그동안 지방자치의 주체가 누구였는지 짐작이 간다. 지방자치와 관련된 헌법, 법률 등이 모호한 것도 비정상적 지방자치 운영에 일조한 것으로 보인다. 헌법 개정을 통해 주민중심 자치분권2.0을 앞당길 필요가 있다. 다만, 주민에 의한 직접민주주의의가 쉽지 않기 때문에 지방의회의 역할과 책임이 더욱 중요하다. 주민의견 수렴과 반영 기제로서 플랫폼 지방의회로의 역할 재정립이 기대되는 이유다.

김태영 경희대 교수 행정학