허점투성이 상위 2% 종부세..위헌 소지·형평성 논란·행정력 낭비 등 3대 약점

'매년 공시가 나오면 시행령 개정', 조세법률주의 위배
아파트보다 더 비싼 단독주택, 종부세 안낼 수도
부동산에만 '부유세'도 문제

더불어민주당이 친문, 비문 갈등 끝에 표결을 통해 당론으로 확정한 1가구 1주택 기준 종합부동산세를 상위 2%에 부과하는 방안이 조세 법률주의를 정면으로 위배하는 사상 초유의 과세 방법론이라는 지적을 받고 있다. 종부세 납부 기준을 공시지가 상위 2%로 규정할 경우 누가 종부세를 내게 될 지가 전국 각 지역의 부동산 경기 부침에 따라 달라지는 일이 빈번해 질 수 있기 때문이다.

여당은 내년 4월 발표되는 공동주택 등의 공시지가를 토대로 상위 2%에 해당되는 금액을 산촐해 종합부동산세 시행령에 징수 대상 금액을 개정하면 된다고 하지만, 전문가들은 이같은 발상이 ‘조세의 부과·징수는 반드시 국회에서 제정하는 법률에 의하여야 한다'는 조세법률주의를 위배하는 것이라는 지적이다. 종부세 납부 대상 금액이 공무원들이 개정하는 종부세 시행령으로 결정되기 때문이다.

이 때문에 전문가들은 더불어민주당의 상위 2% 종부세 법안이 국회를 통과할 경우, 헌법재판소에 위한 법률 심판 청구를 해야 한다는 주장도 하고 있다. 상위 2% 종부세가 위헌성이 농후하다는 지적이다.

21일 정부와 국회 관계자 등에 따르면, 정부는 더불어민주당 당론대로 종합부동산세 부과 대상을 공시지가 기준 상위 2%로 규정한 법 개정안이 국회를 통과할 경우, 매년 4월 중 확정되는 공시지가를 토대로 상위 2%에 해당되는 종부세 납부대상 금액을 매년 6월 1일 이전에 공시하는 방식의 시행령 개정 작업에 나설 방침이다.

이에 대해 과세 기준과 대상을 매년 모든 주택의 공시가격 확정된 뒤 시행령으로 정하는 방식은 조세 요건을 법률로 정하게 한 헌법의 ‘조세법률주의’에 반할 수 있다는 지적이 나온다. 금융자산을 뺀 부동산만 기준으로 공시가격 상위 2%를 대상으로 과세하게 돼 형평성 논란도 예상된다. 공시가격에 따라 해마다 전국의 모든 집들을 새로 줄세우기 하는 과정의 불확실성이 시장을 왜곡할 수 있다는 우려도 있다.

지난 20일 서울 롯데월드타워 전망대에서 바라본 강남 일대 아파트 단지. /연합뉴스

‘상위 2%’ 부과가 시행되면 종부세 납부 대상자는 현재보다 크게 줄게 될 것으로 보인다. 현재 기준인 9억원 초과로 하면 올해 1가구 1주택자로서 종부세 납부 대상은 18만3000명이다. 그러나 개편안대로 부과 대상을 상위 2%로 설정하면 납부 대상은 8만9000명으로 줄어들 것으로 예상된다. 이는 2019년 1주택 종부세 납부대상 8만3000명과 비슷한 수준으로 줄어드는 것이다.

더불어민주당은 시세에 영향을 받는 공시가격 기준 ‘상위 2%’를 매년 종부세법 시행령을 개정해 반영한다는 입장이다. 종부세법에는 상위 2%에 과세한다는 취지만 담고, 상위 2% 기준이 되는 가액은 매년 시행령으로 정한다는 이야기다. 해마다 6월 1일 상위 2%에 해당하는 공시가격이 나와야 그 해의 종부세 대상을 정할 수 있기 때문이다.

그러나 이같은 구상은 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”는 헌법 제59조에 반한다는 우려가 나온다. 이 조문은 국가 법령 체계에서 헌법을 제외한 가장 높은 위치에 있는 법률로만 조세 요건을 정한다는 뜻으로 조세 법률주의 규정이라고도 불린다. 그런데 민주당은 종부세 요건을 매년 시행령으로 정하겠다는 당론을 정한 셈이다.

애초에 행정부가 자의적으로 과세하는 것을 막기 위해 정한 헌법 조문을 국회 스스로 포기했다는 비판도 나온다. 우석진 명지대 교수는 이날 MBC라디오 김종배의시선집중 인터뷰에서 “(종부세 과세) 기준이 되는 공시지가를 정부가 시행령을 통해서 정해줘야 돼 국회 결정사항, 권한을 과도하게 행정부에 위임하게 되는 것”이라며 “과세와 관련된 입법은 국회의 근본적 의무인데 어떻게 이런 결정을 할 수 있나”라고 우려했다.

정부 입장에서도 시행령을 통해 종부세 납부 대상을 정하게 되면 공시가격이 바뀔 때 마다 매년 종부세 납부대상을 새로 선정해야 하는 작업을 반복해야 한다. 공시가격 선정을 둘러싼 반발도 폭증할 가능성도 있다. 한 경제부처 관계자는 “주택 공시가격 선정으로 인한 사회적 갈등이 현재 나타나는 양상에 비해 몇 배 이상 더 커질 것”이라면서 “정부 부처 입장에서는 이런 강등을 맞서면서 종부세 납부 대상을 걸러내는 일에 행정력을 낭비하는 일이 반복해야 하는 셈”이라고 말했다.

종부세를 ‘상위 2%’라는 기준에 따라 과세할 경우 부유세 성격이 더욱 강해지게 된다. 이 때문에 금융자산을 빼놓고 부동산만을 기준으로 과세대상을 정하는 것이 합리적이지 않다는 지적도 나온다. 금융자산과 부동산을 합산한 기준으로는 상위 2% 안에 들지 못하지만, 살고 있는 집 한 채의 가액이 공시가 기준으로 상위 2%에 들어 세금을 내야할 경우 형평성 문제가 제기될 수 있기 때문이다.

공시가격 현실화율 차이에 따른 주택유형별 형평성 논란도 예상된다. 아파트와 단독주택을 가리지 않고 공시가격을 기준으로 상위 2%를 정하기 때문에 생길 수 있는 문제다. 공시가격 현실화율은 아파트 등 공동주택의 경우 70.2%이지만 단독주택은 50%대다. 단독주택 공시가격의 기준이 되는 표준주택 공시가격 현실화율은 올해 55.8%이며, 15억원 이상 주택도 63.0%에 불과하다. 아파트의 공시가격이 단독주택의 공시가격보다 시세를 더 많이 반영하고 있는 상황이다. 이 때문에 시세로는 더 싼 아파트가 공시가격으로는 더 비싼 일이 벌어진다. 종부세를 내는 아파트 소유자 중 일부는 자신보다 더 비싼 단독주택의 소유자가 종부세를 내지 않는 모습을 지켜봐야 한다는 이야기다.

주택을 취득할 때 대상 물건이 종부세 대상인지 불확실하다는 문제도 있다. 시세 외에도 공시가격을 결정하는 요인이기 때문이다. 이밖에 집 값이 떨어져도 세금을 더 내야할 수도 있다. 다른 집들의 공시가격이 함께 떨어지면서 상위 2% 안에 들 경우다. 상위 2% 순위를 정할 때 부부가 공동명의로 소유한 주택은 어떻게 계산할지도 정해지지 않아 논란이 예상된