반쪽짜리 '지방자치법 전부개정안', 문제점과 보완책은?

강원도의회 허소영 의원(더민주), 신영재 의원(국민의힘)의 <월간도의회>
신 "개선할 점 많아 아쉽지만 지방자치의 새로운 전환점 맞이해 큰 의미"
허 "주민 자치, 지방의회 독립성, 책임성 강화돼"
신 "주민 청구권 행사 기준 완화되고 주민 입법 절차도 간소화"
허 "도의원 1인당 2천4백억 원 예산 보고 있지만..보좌인력 도의원2인당 1명 계획 아쉬워"
신 "지방자치법 준비 기간 너무 짧아..기준법 제정 및 개정 필요하지만 국회 계류 중인 것도 있어"
허 "지방자치법 보완 위한 '지방의회법 재정안' 촉구"

■ 방송 : 강원CBS<위클리오늘>(13:05~13:30)
■ 제작 : 강민주 PD
■ 진행 : 박윤경 ANN
■ 정리 : 강원대학교 국어국문학과 김민희
■ 대담 : 강원도의회 허소영 의원(더민주), 신영재 의원(국민의힘)

◇박윤경> 도의원이 직접 전하는 도정 이야기, 월간도의회! 양 당의 도의원을 스튜디오에 모시고 지역 현안에 대해 밀도 있게 이야기 나눠봅니다. 월간도의회, 허소영 의원과 신영재 의원 나와 주셨습니다. 안녕하세요?

◆신영재, 허소영> 네, 안녕하세요.

◇박윤경> 지난해 연말, '지방자치법 전부개정안'이 국회를 통과했습니다. 오늘 월간도의회에서는 이 이야기를 들어 보려고 하는데 먼저 지방자치법이 뭔지 또 어떤 의미를 가지는지 간략히 짚어봤으면 좋겠어요.

◆신영재> 지방자치법이라고 하면 말 그대로 지방에 자치권을 부여하는 법이라고 보시면 됩니다. 이 지방자치법은 1949년도에 처음으로 제정이 됐고요, 그 이후 1988년도에 전부 개정을 한 바가 있습니다. 이 1988년 전부 개정의 의미는 정말 큰데요. 이때부터 지방선거가 시작되면서 지방자치시대의 첫 서막을 열었다는 의미로 보실 수 있습니다. 그러고 나서 32년 만에 다시 지방자치법의 전부 개정을 이루어내긴 했습니다. 1995년도에 전국 동시 지방 선거를 시작으로 해서 지방자치 시대가 시작됐고 풀뿌리 민주주의를 실현하기 위한 열망 또 시대적 변화에 대응하기 위해서 지방정부나 지방의회에서 여러 차례 지방자치법을 개정하고자 건의했었지만 국회의 벽을 번번히 넘지 못했던 것이 사실인 거 같습니다. 다소 늦었지만 이제라도 법이 개정된 것은 참 다행이라고 생각되고요. 그러나 이번에 법 개정을 보니까 아직도 부족하고, 개선해야 하는 점이 많아서 좀 아쉽게 생각하지만 지방자치의 새로운 전환점을 맞이 했다는 데에서는 큰 의미가 있다고 생각합니다.

◇박윤경> 허 의원님은 지방자치법 의미에 대해서 덧붙이고 싶은 말씀이 있으실까요?

◆허소영> 앞에서 역사까지 상세하게 설명을 해주셔서 특별히 없는데요. 의회를 한 명의 사람으로 본다고 하면 사실상 이번에 전부 개정이 있기 전까지 30년 동안, 지방의회가 몸도 커지고 생각도 커지고 성장도 했는데 (옷이) 터지면 정말 조금씩 옷을 기워 입듯 해 왔습니다. 그런데 이제 (개정돼) 조금 넉넉한 품의 옷을 입었다고 말씀드릴 수 있습니다. 그럼에도 불구하고 전부 개정안이 환영할 만하지만 여전히 우리의 풀뿌리 민주주의를 제대로 실현해 낼 수 있는 몸집을 담을 그릇은 아니라고 말씀드릴 수 있겠습니다.

◇박윤경> 아쉬운 부분이 많은 거 같은데 그 부분은 잠시 뒤에 여쭤보도록 하고요. 그래도 지방자치법이 32년 만에 대대적으로 개편이 됐는데 어떤 점이 달라졌고, 또 긍정적으로 평가할 만한 부분은 어떤 것이 있을까요?

◆허소영> 일단 7가지 정도로 주요 내용을 정리할 수 있습니다. 먼저 주민 주권의 구현이라는 부분인데요. 주민 자치를 강화하고 특히나 주민들이 직접 조례를 발안할 수 있는 제도가 명시되어 있습니다. 그리고 그런 법이나 이런 것을 청구할 수 있는 기준 연령도 18세로 낮추어졌습니다. 또 지방 의회 측면에서는 독립성과 책임성을 강화했다, 명확하게 했다는 특징이 있습니다. 가장 쟁점이 되고 있는 것들이 정책지원전문인력 즉, 국회로 치면 국회의 정책보좌관 같은 역할을 할 수 있는 그런 인력제도를 도입한 것이고 또 하나는 지방 의회가 별도로 인사권을 독립적으로 가지게 된 것이 있습니다. 그리고 지방행정 측면에서 보면 자치단체기관 구성원의 다양화라고, 말이 어려운데, 서구의 정치 역사를 보면 의원내각제가 있고 대통령중심제가 있잖아요. 그런 것처럼 의원들이 먼저 뽑히고 그 안에서 시장이나 도지사를 뽑을 수 있는 방식으로 도를 만들 수 있고 또 다른 방식으로 만들 수 있다고 해서 다양화할 수 있는 문을 열어 놓은 상태가 있고요. 그 다음에 특례시, 인구 1백만 명이 되는 지역을 특례시로 지정을 해서 조금 더 특별한 권한과 자율성을 보장하는 것인데요. 수원 같은 도시가 특례시로 지정된 사례로 볼 수 있습니다. 그 다음에 자치권의 확대입니다. 우리가 입법을 하는 과정에서 이전보다는 지방 의회의 역할을 보장해주는 측면이 있고요. 그 밖에 중앙과 지방의 새로운 관계를 협력했고 자치단체 간의 새로운 관계를 맺게 했다는 것은 딱히 시민들의 입장에서는 와 닿지 않을 거 같습니다. 전반적으로 주민참여나 기관을 구성할 수 있는 즉, 도 집행부를 어떤 식으로 꾸려야 할지에 대한 것에 대한 기준을 완화시켰다는 측면에서 의미가 있겠다고 볼 수 있습니다.

강원CBS 시사프로그램 <위클리 오늘>에 출연한 강원도의회 허소영 의원(더민주).

◇박윤경> 7가지의 달라진 부분을 말씀해주셨는데 전반적으로 긍정적이게 평가할 수 있는 부분은 어떤 걸까요?

◆허소영> 그러니까 기본적으로 그 전에 명시가 되지 않았던, 아까 말씀 드린 말씀드린 주민 조례 같은 경우 편하게 주민들이 몇 몇의 의견을 모으면 새로운 조례를 만들 수 있는 거죠. 원래 조례를 입법화할 수 있는 권한은 저희 입법기구인 의회와 집행부가 제안해서 할 수 있는 것이었는데 이젠 시민들이 원한다고 하면 내가 원하는, 우리의 공동의 이익을 위해서 법안을 만들 수 있는 기준들이 상당히 완화됐다고 볼 수 있습니다.

그리고 우리가 미흡하다고 얘기할 수 있지만 정책지원인력을 도입하고 의회의 인사권을 현재까지는 강원도로 보면 도지사가 가지고 있는 거거든요? 도지사가 자기들을 감시하고 견제해야 할 인력들을 우리한테 파견하는 셈이 돼요. 그래서 어떤 의미로 보면 그 전에는 상당히 조심스럽고, 불편했었던 사무처 직원들을 오히려 우리가 전적으로 뽑게 되면서 우리의 업무를 지원할 수 있는 데에 집중할 수 있다는 측면에서 상당히 긍정적이라 볼 수 있습니다.

◆신영재> 전부 개정이라고 하면 어쨌든 법의 절반 이상을 뜯어 고쳤다는 거거든요. 그런 의미에서 보면 굉장히 큰 변화가 온 것은 사실입니다만, 지방자치에 직접 몸을 담고 있는 의원의 입장에서 보면 아직도 넘어야 할 것들이 많습니다.

그러나 아주 의미 있는 것들이 많이 담겨 있습니다. 우선 지방자치법의 목적에 중요한 부분이 담겨 있는데요. 이런 부분이 있습니다. 주민의 '지방자치행정 참여에 관한 사항'이라는 내용이 담겨 있거든요. 이제까지는 목적에 '주민이 지방자치행정에 참여할 수 있다'는 문구조차 들어가 있지 않았습니다. 그러나 이런 조항이 들어감으로써 주민 자치의 범위를 확실하게 규정했다는 것이 큰 의미가 있다고 봅니다.

우리 허소영 대표님께서도 말씀해주셨지만 주민들 참여권이 굉장히 강화됐습니다. 그 중에서도 주민조례를 발안하기 위한 도입이 됐는데요. 이것이 어떤 이야기냐면 과거에는 주민들이 조례 입법을 추진하기 위해서는 행정 집행부의 서명을 받거나 해서 제출을 하고 그것을 다시 보완해서 의회에서 받아서 입법 과정을 거쳤는데, 이제는 주민들이 직접 이것을 의회에 가지고 오시면 의회에서 이것을 입법할 수 있는 절차의 간소화가 된 겁니다.

그리고 마찬가지로 청구권에 대해서도 굉장히 사람의 수를 완화했습니다. 예를 들어 시도의 경우에 5백 명 이상의 동의를 받아야 주민 감사 같은 것을 청구할 수 있었는데 이제는 3백 명으로 줄여줬습니다. 그러니까 강원도 같은 경우 3백 명을 받으면 주민 청구권을 행사할 수 있는 제도가 됐고, 시·군단위에서도 예를 들어 홍천군이나 춘천시 같은 경우 2백 명 이상을 받았어야 했는데 이젠 1백50명만 받아도 주민들이 직접 청구를 할 수 있는 상황이 됐기 때문에 주민들의 참여 권한을 대폭 강화했다는 것은 큰 의미가 있습니다.

또 자치법에서 다루었던 중요한 내용들 중에 한 부분은 지방의회에 대한 부분이 여러 가지가 있었는데요. 그중에서 우리 허 대표님이 말씀하신 것처럼 지방의회의 인사권을 독립하는 부분이 아직까지 보완해야 할 점이 있습니다만 이런 것들이 있고요. 또 정책전문인력을 도입하는 부분은 앞으로 의회에서 주민들을 대표해 일할 수 있는데 큰 역량의 도움이 될 거 같습니다.

강원CBS 시사프로그램 <위클리 오늘>에 출연한 강원도의회 신영재 의원(국민의힘).

◇박윤경> 지금 두 분이 하시는 말씀을 들어보니까 긍정적으로 평가할 부분은 분명 있지만 그럼에도 아쉬운 부분이 큰 거 같습니다.

◆허소영> 아마 이건 신영재 의원님이나 저나 똑같이 얘기할 사항이라고 생각하는데요. 결국에는 저희 입장에서 보면 반쪽짜리 지방자치라는 생각이 듭니다. 일단 인사권 독립이라고 되어 있는데 이게 무늬만 인사권 독립이라는 생각이 드는 거죠. 아까 말씀드렸던 것처럼 의회 사무처 직원 인사권이 지금의 강원도로 놓고 보면 도지사에서 강원도의회 의장에게 넘어간 것은 맞습니다. 그런데 직원의 수를 각 지방의원의 재정이나 규모, 인구수에 따라서 조례로 정하도록 되어 있지 않고 인건비를 고려한다는 명목으로 대통령령으로 정하도록 둔겁니다. 여전히 중앙통치하에 이 사안을 볼 수밖에 없는데요. 자치에 위배되는 내용으로 볼 수 있겠고요. 인사권을 의장에게 둔다고 하면서도 실제로 조직의 통제권은 중앙정부에 있다는 거고요.

정책자문 인력도 마찬가지입니다. 국회의원 보좌인원이 9명입니다. 지역으로 내려오면 중소기업 수준의 인력을 보좌 받고 있는 건데요. 사실 그 안에서 어떤 것이 공적인 역할이고 어떤 것이 사적인 역할인지 판단하기 어렵죠. 그런데 이런 똑같은 기능을 할 수 있는 인력을 지방 의회가 받겠다고 하면 '그거 너희 개인 비서화 시킬 거 아니냐', '친인척 쓸 거 아니냐'는 식으로 기본적으로 부정적인 관점을 가지고 시작을 한다는 거죠. 그런데 실제로 저희한테 주어진 많은 기회가 아니고 단 한 명, 몇 분의 1이라고 한다면 그건 정말 귀하게 쓸 수밖에 없습니다. 사적인 용도로 쓸 수도 없고요. 일단 지금 현재 지방의회에 대해서 보좌 인력을 주겠다고 하는 계획이 2명 당 1명으로 되어 있는데요. 그것도 2022년에 시작할 때는 4명 당 1명으로 준다는 겁니다. 그리고 그 다음에야 돼서 2분의 1로 배정을 한다는 것인데요. 즉 의원 두 명이 1명의 보좌관의 도움을 받게 되는 거죠. 내년은 더군다나 4명에 1명이고요. 그렇다면 국회와 지방의원이 하는 일의 내용들이 다른가를 살펴보면 아니거든요? 입법, 감사, 정책제안, 예산결의 등 모든 것들이 시스템과 활동 내용을 동일하다는 거죠.

단순한 예로 본다면 2010년에 강원도 예산이 3조3천억 원 정도 됐습니다. 여기다가 교육청 예산을 포함하면 5조가 채 안 되는 규모라고 생각해요. 그런데 그때로부터 10년이 지난 21년도의 예산은 강원도가 7조가 조금 넘었고, 교육청이 3조가 넘어서 약 11조 정도 되는 규모입니다. 이 11조가 넘는 규모를 46명의 의원들이 보는 건데요. 2010년 보다 2021년에 예산이 2배로 늘었잖아요. 그러면 우리를 보조하는 직원의 수가 두 배로 늘었느냐? 그건 아니거든요. 의원의 수가 두 배로 늘었느냐? 아니거든요. 46명의 의원들이 그때의 썼던 규모의 것을 지금도 다루면서 산술적으로 계산해보면 1인 당 2천4백억 원의 예산을 돌봐야 된다는 거에요. 그러면 당연히 상세히 볼 수가 없겠죠. 우리가 정책보좌관을 요청하는 것은 개인적인 비서 역할을 해달라는 것이 아니라 조금 더 강원도의 정책과 예산을 질적으로 검토할 수 있도록 도움을 받을 수 있는 인력을 요구한다는 거거든요. 그래서 그런 측면에서 여전히 이것은 미완이자 반쪽짜리 정책이라 볼 수 있는 거죠.

◆신영재> 지방자치법이 굉장히 중요한데 준비하는 기간이 너무 짧은 거 같습니다. 지난해 12월 9일 국회 예산이 통과를 했거든요. 그리고 법률공포가 지난 1월 12일에 됐습니다. 또 부족한 부분을 채워서 내년에 시행을 앞두고 있습니다. 그러면 이 준비 기간이 1년 정도 남아 있는데 그 1년이 결코 길지 않습니다. 왜냐하면 지방에서 재정 또는 개정을 하고 보완해야 할 것들이 상당히 많이 있습니다. 이런 것들을 수집하고 개정을 해야 하는 과정 절차가 보통 6개월 이상 걸리게 되거든요. 또 이것을 다시 검토하는 과정을 거쳐야 하는데 이 짧은 시간에 이것을 꼼꼼하게 걸러 낼 수 있을까라는 걱정이 우선 들고요.

이런 부분에 대해서는 현재 의회에서 TF팀을 꾸려서 운영하고 있는데 굉장히 고생을 많이 하고 있습니다. 잘 진행이 될 거라고 기대를 하고 있습니다. 그러나 이런 부분에서 보면 아직도 조금 전에 개정된 법안을 몇 가지 말씀드렸지만, 그러한 법이 시행되기 위해서는 거기에 따른 기준법이 제정되거나 개정이 돼야 하는데 아직 이런 법안이 마련되지 않은 게 많습니다. 예를 들어 주민발안법이나 하는 것도 아직 국회 계류 중에 있습니다. 그러니까 현재 지방자치법의 개정되었다고 하지만 아직도 7개의 법률이 본회의나 법사위에 계류되어 있는 상황이기 때문에 이런 것들이 우선 선행돼야 지방자치법이 온전히 진행될 수 있다고 생각됩니다.

◇박윤경> 과거에 지방자치와 관련해서 항상 이야기 나왔던 부분이 재정 부분이었어요. 그런 부분도 이런 개정안에 담겨있나요?

◆허소영> 지방자치가 완성되려면 경제적인 독립이 완성돼야 하잖아요. 그런 측면에서 보면 여전히 그 부분은 미흡합니다. 왜냐하면 전반적인 지방일괄이양법에 의해서 중요한 사무들이 지방으로 이관되긴 했지만 그것은 어디까지나 중앙 정부가 했던 것을 예산과 함께 받아 안은 것이고 지역이 자치적으로 필요한 자신들의 사업을 하기 위한 재정의 분권을 가지기 위해서는 여러 가지 지방세법이 지역에 맞게 재편이 돼야 하는데 그런 측면에서 본다고 하면 아직 과제가 훨씬 많습니다. 여전히 중앙정부의 교부금에 의존해야 하는 부분이 많고요.

관련해서 각 지역이 노력하고 있는 게 지역에 특화된 지방세법을 확보하자고 해서 지역자원 시설세, 예를 들면 강원도 같은 경우 시멘트세를 준비하고 있습니다. 그리고 고향기부세라고 해서 내가 지금 사는 곳은 서울이지만 내 고향이나 연고가 강원도라고 하면 세금을 강원도에 일부 내는 겁니다. 이런 방식의 것을 지금 준비하고 있는데 여전히 중앙정부나 혹은 국회에서 계류 중에 있는 사안입니다.

◇박윤경> 지금 짧은 시간이긴 하지만 그래도 내년 시행을 앞두고 있기 때문에 잘 준비가 돼야 할 텐데 강원도 의회에서는 어떤 진행이 되고 있을까요?

◆허소영> 아까 말씀하셨던 것처럼 지방자치법 전부 개정에 따라서 의회에서 해야 할 여려 가지 과제들을, 지금 TF를, 의회 사무처에서 구성을 해서 준비를 해나가고 있습니다. 그와 관련해서 강원도 의회에서도 이게 지금 지방자치법 전부 개정안만으로는 의회의 위상과 역할을 담기가 어렵다고 해서 지방의회법을 재정해달라는 안을 촉구하는 것을 오늘(방송일 기준 5일) 본회의에서 채택했습니다. 지금 국회에는 국회법이 있잖아요. 그런 거와 마찬가지로 30년의 역사를 담고, 앞으로의 비전을 담을 수 있는 지방의회법이 필요하다는 건데 여기에 만약 어떤 내용이 들어갈까라고 보면 정책지원전문인력을 도입하는 데에 있어서 전반적으로 폭을 완화시켜야 된다는 것이고 의회의 여러 가지 경비의 독립, 교섭단체, 법적지위, 지금 현재 교섭단체가 우리 더불어민주당과 미래통합당 두 당이 있는데 이 두 당에 법적지위를 부여하는 것들이죠. 지금은 임의적으로 규정이 되어 있다면요. 그리고 인사청문회의 도입, 감사원의 감사청구권 등과 같이 지방자치법과 비교되지 않는 지방의회만의 권한과 역할과 의무 등이 명시돼야 할 필요가 있다는 주장입니다.

◆신영재> 조금 전에 미처 말씀드리지 못한 부분을 말씀드리면 지방자치법이 개정되면서 누락되고 포함되지 않은 부분이 있는데요. 특히 그 중에 하나가 주민자치회에 대한 설치 근거가 마련되지 못했다는 겁니다. 현재 주민자치회가 운영이 되고 있음에도 이에 대한 근거를 담지 못한 것은 상당히 아쉽게 생각을 합니다. 실질적으로 각 주민 자치회에서도 이 법안 근거를 마련해달라는 민원이 제기되고 있습니다.

또 하나는, 인사청문제도를 담지 못했다는 부분도 있습니다. 지방 공공기관장에 대한 인사청문제도를 통해서 이 단체장에 대한 인사권을 견제할 수 있는 근거를 마련해줄 수 있는 것이 무척 중요한데 이것을 담지 못한 것이 있고요. 더하여 지방 의원에 대한 선거의 후원금 제도를 마련했습니다만 이것이 법정 선거 비용에 50%로 제한하고 있기 때문에 선거에 출마하는 후보자들의 경제적 어려움을 덜어 내기에는 상당히 어렵다는 생각이 듭니다. 앞으로 이런 부분이 조금 더 확대되고 개선돼서 지방 선거의 출마하는 분들, 또 지방 정치를 하시는 분들의 어려움이 해소되기를 바라는 마음을 가지고 있습니다.

강원CBS 시사프로그램 <위클리 오늘>에 출연한 강원도의회 허소영 의원(좌)과 신영재 의원(가운데)이 대담에 임하고 있다.

◇박윤경> 지금 말씀을 들어보니까 반쪽짜리라고 말씀하셨던 게 이해가 되는데 그래도 지방자치분권의 새로운 전개를 맡게 되는 만큼 부족한 상황에서도 잘 준비가 되고, 잘 활용이 됐으면 합니다. 이제 코너 속의 코너, 이달의 조례로 마무리하고 싶은데요, 하나씩 소개해주실까요?

◆허소영> 제가 들고 온 조례는 '강원도 청년기본조례'입니다. 이게 2017년에 제정이 되었고요, 2020년 2월에 개정안이 발의가 돼 실시되고 있습니다. 원래 청년기본법에는 34세라고 돼 있는데요, 그런데 지역마다 다를 수 있다, 여건에 따라 다를 수 있다 이렇게 돼 있습니다. 우리 강원도는 39살까지로 했는데요, 지역마다 고령화 되고 있다 보니 청년의 연령도 늘릴 수밖에 없는 그런 상황들도 있고요. 주요 내용을 보면 청년정책 기본 계획을 수립을 하고, 청년정책 조정위원회를 두어서 청년과 관련된 주거, 고용, 문화활동, 참여문제 등을 종합적으로 검토할 수 있도록 했고요. 청년지원사업단이라는 것을 두어서 청년들이 모여서 자신들의 가치와 기회들을 확산하고 공유할 수 있는 허브, 센터를 만들 수 있도록 하는 내용들이 들어있습니다. 청년의 참여, 고용, 능력계발, 창업지원, 주거 등을 다룰 수 있는 법적 근거가 마련이 돼 상당히 의미가 있고요. 이게 2020년 말에 청년정책기본계획이 수립이 돼 아마 금년부터는 말씀드린 여러 사안들이 추진될 거라 생각합니다.

◆신영재> 뭔가 통하는 게 있는지, 저도 청소년과 관련된 조례를 설명하도록 하겠습니다. 이 조례는 '강원도 학교 밖 청소년지원조례'인데요, 이 조례가 2013년 8월 제정이 됐지만 근거법이 마련이 안돼서 명확한 근거를 두지 못했습니다. 그러나 학교 밖 청소년 지원에 대한 법률이 제정이 되며 이것에 의해서 개정을 하게 된 것이죠. 학교 밖 청소년은 여러 가지 사정으로 학교에서 교육을 받지 못하는 청소년을 이야기하는데요, 2000년도 기준으로 보면 강원도 내 학교 밖 청소년이 1천3백35명 가량으로 파악이 되고 있습니다. 그 중에서 초등학생이 3백18명, 중학생 2백28명, 고등학생 8백08명으로 강원도가 전국 평균으로 보면 약간 높습니다. 이 조례가 마련돼 이 학교 밖 청소년들이 상담이나 교육, 자립, 급식을 제공 받을 수 있는 근거가 마련됐고요, 다양한 여가와 문화체험의 기회를 보장받기 때문에 제도권 내에서 올바르게 성장하고 다각적인 지원을 받아 건강한 사회 구성원으로 성장할 수 있는 기회를 갖게 됐습니다. 이 조례는 이번 임시회 개정안이 통과돼 본회의를 통과하면 곧 공포와 시행이 될 것 같습니다.

◇박윤경> 오늘 내용 여기까지 나눠보도록 하겠습니다. 오늘 방송 노컷뉴스로 만나보실 수 있습니다. 두 분 모두 고생 많으셨습니다.

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[강원CBS 강민주 PD]