누구나 말하지만 누구도 잘은 모르는, '검찰개혁'의 깊은 속

[경향신문]

서울 서초구 서초동 대검찰청. 이준헌 기자

“개그 프로그램에서 봤는데 검찰개혁이 뭔가요?”

한 포털사이트 질문 게시판에 자신을 ‘초등학생’이라고 밝힌 이가 올린 질문입니다. 그러나 누구도 이 학생의 궁금증을 속시원히 해결해줄만한 답변은 주지 못했습니다.

검찰개혁, 시쳇말로 ‘핫’한 단어입니다. 계층을 막론하고 찬·반 격론이 벌어졌습니다. 하지만 막연하게 검찰의 거대한 권력을 약화시키자는 것 아니냐 생각하는 분들도 있고, 정치 성향이나 지지하는 인물을 따라 판단하는 분들도 있습니다. 검찰개혁을 하면 시민들의 삶이 어떻게 달라지는 걸까요? 검찰개혁은 왜 필요한지, 검찰을 어떻게 바꾸자는 건지, 그로 인해 형사사법체계에는 어떤 변화가 올지 정리해 봤습니다.

■검찰개혁에 대한 두 가지 시각

추미애 전 법무부장관은 윤석열 검찰총장과의 갈등 국면에서 ‘검찰개혁’을 명분으로 내세웠습니다. ‘윤석열 찍어내기’가 ‘검찰개혁’이냐이냐는 비판이 나왔습니다. 윤 총장에 대한 평가와는 별개로, 인적청산이 진짜 검찰개혁은 아니라는 것이 전문가들의 대체적인 시각입니다. 제도를 바꿔야 검찰이 근본적으로 바뀔 수 있다는 거죠.

검찰 제도를 ’왜’, 또 ‘어떻게’ 바꿔야 할까요? 크게 두 가지의 시각이 있습니다.

①군사 독재 시절부터 ‘정권의 하수인’ 노릇을 해온 검찰을 정치 권력으로부터 독립시켜 살아있는 권력에도 칼을 댈 수 있게 만들어야 한다는 시각, ②검찰 그 자체가 막강한 권력 기관이기때문에 권한을 분산하거나 견제 장치를 만들어야 한다는 또 하나의 시각이 있습니다. 현 정부가 추진하고 있는 제도적인 ‘검찰개혁’의 방향은 후자에 가깝습니다.

기존 검찰은 수사개시권, 수사지휘권, 수사종결권, 기소독점권, 영장청구권을 모두 가지고 있었습니다. 검찰 스스로 수사도 시작할 수 있고(개시권), 경찰이 시작한 모든 수사를 지휘할 수 있으며(지휘권), 검찰과 경찰이 수사 중인 사건 모두에 대해 수사를 끝낼지(종결권) 재판에 회부할 지(기소권)를 검찰만 결정할 수 있다는 뜻입니다. 또 체포영장·구속영장 등 모든 영장을 법원에 청구하는 권리도 검찰에만 있습니다.

극단적인 경우 검찰이 죄가 되는 사건의 수사를 종결시키거나 기소하지 않는 방식으로 죄가 안 되게 만들 수도 있고, 반대의 경우도 가능합니다. 현 정부는 이런 막강한 검찰의 권한을 분산시키려는 여러 제도들을 추진해왔습니다. 가장 대표적인 것이 고위공직자범죄수사처, 일명 ‘공수처’입니다.

1996년 11월18일자 경향신문

■검찰개혁의 첫단추, 공수처

공수처가 처음 논의되기 시작한 건 지난 1996년입니다. 참여연대의 제안으로 당시 제1야당 새정치국민회의가 발의한 부패방지법에 공수처의 전신격인 ‘고위공직자비리수사처’에 관한 내용이 포함됐습니다. 그러나 입법은 무산됐습니다. 이후 공수처 설치를 공약으로 내세운 참여정부에서는 물론 이명박·박근혜 정부 때도 수 차례 입법이 시도됐지만 번번이 좌절됐습니다.

그러다 문재인 정부가 ‘공수처 설치’를 1호 공약으로 삼으면서 전기를 맞습니다. 당시 법제사법위원회를 장악한 자유한국당(현 국민의힘)의 반발을 뚫기 위해 더불어민주당은 다른 야당들과 연합해 관련 법안을 신속처리안건(패스트트랙)으로 지정해 본회의에 자동 부의시킵니다. 이후 도출된 수정안이 지난 2019년 12월 본회의를 통과했습니다.

공수처장 후보 추천을 놓고도 국민의힘이 반발했지만, 총선 승리로 180석에 육박하는 의석을 거머쥐고 있었던 여당은 ‘입법 독주’ 라는 비판을 무릅쓰고 공수처장 후보에 대한 야당의 거부권을 사실상 무력화하는 내용의 개정안을 지난해 말 다시 통과시켰습니다.

그렇게 출범한 공수처는 우선 검찰에서 고위공직자에 대한 수사권과 기소권 일부를 가져옵니다. 공수처의 수사대상자는 공수처법 제2조에 명시돼있는데요. 우리가 흔히 떠올리는 고위 공직자, 즉 대통령, 국회의원, 장관, 검찰총장, 대법원장 등을 포함, 주요 정부 기관의 3급이상 또는 정무직 공무원들입니다. 현직자 뿐 아니라 퇴직자도 포함됩니다. 가족들도 “배우자, 직계존비속”, 대통령의 경우 “배우자와 4촌 이내의 친족”은 수사대상입니다.

▶고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률 (https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?efYd=20210101&lsiSeq=224237#0000)

다만 기소권은 사법이나 법집행에 관련된 고위공무원, 즉 대법원장 및 대법관, 검찰총장, 판사 및 검사, 경무관 이상 경찰공무원에 대해서만 행사할 수 있습니다. 나머지 대상자들은 수사는 가능하지만 기소와 공소 유지는 검찰(서울중앙지검)이 맡습니다.

수사 대상 범죄 역시 직무 관련 범죄로 한정됩니다. 직무유기·직권남용·불법체포·뇌물공여 같은 죄들 말입니다. 예를 들어 형법상에 정의된 ‘폭행’의 경우 “재판, 검찰, 경찰 기타 인신구속에 관한 직무를 행하는 자가~”, “직무를 행함에 당하여~” 같은 단서가 붙어있는 제125조와 같은 죄는 공수처 수사 대상이지만 사적 폭행은 경찰의 수사 대상입니다. 자세한 사항은 공수처법 제3조와 4조에 나와있습니다.

즉 공수처는 ①고위공직자들과 가족들의 ②직무 관련 범죄에 대한 수사권을 갖고, ③그 중 일부에 대해 기소권까지 갖는 기관입니다. 만약 검찰이 먼저 고위공직자의 직무 관련 범죄를 인지해 수사하고 있었다해도, 공수처장은 공수처로 이 사건을 이첩시킬 수 있습니다. 다면 견제 차원에서 공수처장과 공수처검사는 공수처가 아닌 검찰의 수사 대상입니다.

2020년 7월 기준 검·경수사권 조정에 따른 검찰 직접수사 개시 대상 범죄

■검·경 수사권 조정

공수처 출범으로 검찰은 고위공직자의 직무 관련 범죄에 대한 수사권과 그들 중 일부에 대한 기소권을 잃었습니다. 그러나 그게 끝이 아닙니다. 이미 지난해 공표돼 지난 1월부터 시행 중인 검·경 수사권 조정 법안에 따라 검찰은 6대 중대범죄(부패·경제·공직자·선거·방위사업범죄, 대형참사), 경찰 공무원의 범죄 등에 대해서만 자체 수사를 개시할 수 있습니다. 그 이외의 범죄는 경찰의 몫입니다.

▶검사의 수사개시 범죄 범위에 관한 규정 (https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?efYd=20210101&lsiSeq=222285#0000)

▶검사의 수사개시 범죄 범위에 관한 규정 시행규칙 (https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?efYd=20210101&lsiSeq=220703#0000)

다만 이 제한은 수사 개시 시점에만 해당됩니다. ‘6대 중대범죄로 인지하고 수사를 시작했는데 하다보니 다른 사건이더라’하는 경우에는 수사를 계속할 수 있을 거라고 법조계 인사들은 봅니다. 때문에 실효성에 한계가 있을 수도 있다고도 보는 이도 있지만 제약이 커진 건 사실입니다.

경찰 수사 사건에 대한 종결권도 일부 잃었습니다. 경찰은 이전까지 모든 사건을 검찰에 송치해야했고, 단지 ‘기소의견’, 또는 ‘불기소의견’ 등 의견만 제시할 수 있었습니다. 그러나 이제는 1차적인 수사종결권을 갖습니다. 혐의가 있다고 판단되는 경우에만 검찰에 송치하는 것이죠. 검찰은 송치된 사건에 한해 기소를 하지 않는 방법으로 2차 종결권을 행사할 수 있을 뿐입니다.

다만 경찰은 자체 종결시킨 사건의 기록과 증거도 검찰에 넘겨야합니다. 검찰은 이들 중 ‘문제가 있는 경우’에 한해 ‘90일 이내’에, 그리고 ‘1회에 한해’ 재수사를 요구할 수 있습니다. 또 고소·고발인이 경찰의 수사 종결에 이의를 제기하면 경찰은 사건을 검찰에 송치해야 합니다.

수사지휘권도 공식적으로는 폐지됐습니다. 검찰은 경찰이 수사하는 모든 사건을 지휘하는 대신 사건이 ‘송치된 이후에 한해’, ‘기소 여부를 판단하거나 공소 유지를 위해서만’ 보완수사를 요구할 수 있습니다. 송치 전에는 경찰의 수사과정에서 ‘법령 위반이나 수사권 남용, 인권 침해 등이 발생할 경우에만’ 시정을 요구할 수 있습니다.

일각에선 검찰이 체포·수색·구속 영장 등 영장 청구권을 무기로 경찰 수사에 간접적으로 간섭할 수도 있다고도 봅니다. 그러나 검사가 정당한 이유 없이 경찰이 신청한 영장을 법원에 청구하지 않을 경우 경찰은 관할 고등검찰청의 영장심의위원회에 심의를 신청할 수 있습니다.

이외에도 피의자가 내용에 동의하지 않아도 증거능력이 인정됐던 검찰조서가 향후엔 경찰조서처럼 피의자의 동의를 받아야 증거능력을 갖게 되고(2022년부터 시행), 별건 수사(피의자를 압박하기 위해 본 범죄와 상관 없는 다른 범죄 혐의를 수사하는 행위)가 원칙적으로 금지된 점 등도 달라진 부분입니다.

▶검사와 사법경찰관의 상호협력과 일반적 수사준칙에 관한 규정(https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?efYd=20210101&lsiSeq=222281#0000)

‘검찰개혁’에 따른 검찰권한 변화

이제 검찰에게 남은 건 ①6대 중대 범죄 중 고위공직자 직무 관련 범죄가 아닌 범죄에 대한 수사개시권, ②수사지휘권의 경우 송치 사건에 한한 보완 수사 요구권 ③수사종결권의 경우 불송치 사건 중 문제가 명백한 사건에 한한 보완수사 요구권 및 기소권을 통한 2차 종결권, ④사법 관련 고위공직자의 직무 범죄를 제외한 사건에 대한 기소권, ⑤영장 청구권 정도라고 보면 될 것 같네요.

검찰의 수사권은 대폭 축소된 반면 기소권과 영장청구권은 대부분 유지됐습니다. 현 정부의 ‘검찰개혁’이 수사와 기소의 분리, 즉 검찰에게서 수사권을 빼앗는데 중점을 두고 있기 때문입니다. 수사나 기소가 타인에 의해 교차 검증되니 공정성이나 투명성도 높아질 거라 점을 이유로 듭니다. 그리고 이런 방향은 여당이 논의 중이거나 추진 중인 검찰개혁의 다음 단계에서 더 선명해집니다.

더불어민주당 이낙연 대표가 지난해 12월29일 국회에서 열린 검찰개혁특위 1차 회의에서 기념촬영 후 자리하고 있다. 국회사진기자단

■중대범죄수사청? 특수수사청? 공소청?

여당 내 검찰개혁특위는 수사와 기소를 완전히 분리하는 관련 입법을 추진 중입니다. 지난해 말 여당의 김용민 의원 등은 공소청법안을 발의했습니다. 이는 검찰청을 공소청 즉 기소와 공소유지만을 담당하는 기관으로 바꾼다는 게 주된 내용입니다. 6대 중대범죄에 한해 유지된 검찰의 직접 수사권조차 박탈되는 겁니다.

그럼 그 수사권은 어디로 가게 될까요? 지난달 22일 여당 검찰개혁특위가 검찰의 6대 범죄 수사권을 별도 수사기구를 만들어 이관한다는 방침을 세웠다는 소식이 전해졌습니다. 이 수사기구의 명칭으로 거론되는 게 ‘중대범죄수사청’과 ‘특수수사청’이죠. 따라서 이 모두가 현실화할 경우 ‘검찰’이라는 단어 자체가 사라지게 됩니다. 역할은 기소권과 영장청구권 정도만 남고 조직 자체도 ‘공중분해’되고요.

그러나 국민의힘 등 야당이 거세게 반발하고, 여당 내에서도 검찰 출신 의원들을 중심으로 이견이 나오고 있습니다. 학계나 법조계에서도 검경 수사권 조정과 공수처 출범 등이 맞물린 과도기에 이같은 급진적 변화는 자칫 수사 공백을 초래할 수 있어 ‘시기상조’라는 의견이 나옵니다.

이미 출범한 공수처와 1차 완료된 검·경 수사권 조정 만으로도 검찰에게 ‘제 식구 감싸기’는 더 이상 불가능할 것으로 보입니다. 고위공직자에 대한 봐주기 수사나 표적 수사도 직무 범죄에 대한 수사권이 없어 불가능해 보입니다. ‘봐주기 불기소’와 ‘무리한 기소’ 가능성은 남아있지만, 이 정도면 “비대한 검찰 권력의 분산”은 어느 정도 이뤄지지 않았나 싶습니다.

동백림 사건 항소심의 피고인들과 방청객(1968년) 동백림 간첩단 사건은 동베를린의 북한 대사관과 평양을 드나들며 간첩 교육을 받은 뒤 대남 적화 활동을 한 혐의로 독일 및 프랑스의 교민과 유학생 194명이 적발된 사건이다. 작곡가 윤이상, 화가 이응로, 시인 천상병도 여기에 포함되었다. 1967년 12월 3일의 선고 공판에서 34명에게 유죄 판결이 내려졌다.

■칼을 든 강도, 칼이 문제인가 강도가 문제인가

그런데 말입니다. 검찰이 권한을 남용한 사례 중 많은 경우, 그 뒤에 정치권력이 있었습니다. 독재 시절 공안사범은 검찰 스스로 만들었다기보다 정권을 향한 충성의 일환이었죠. 봐주기 수사는 주로 여당 실세 정치인에게, 표적 수사는 야당 정치인에게 집중된 것도 같은 이유입니다.

그래서 검찰개혁의 또 다른 한 축, 즉 ‘권력으로부터의 독립’ 역시 중요합니다. 허나 이 부분은 진척이 없어 보입니다. 대통령과 법무부 장관이 가진 검찰 인사권은 예전 그대로입니다. 오히려 추 전 장관은 여권을 향한 수사를 지휘하던 윤 총장의 측근들을 ‘찍어내기’라는 비판도 불사하며 대거 인사이동시켰습니다. 반대로 특정 간부들을 중용해 ‘추라인’이라는 말이 생겼습니다. 그간 거의 사용된 적이 없는 수사지휘권을 발동해 검찰 수사에 개입했고, 검찰총장에 대한 징계라는 초유의 조치를 취하기도 했습니다.

김한규 전 서울지방변호사회장은 “살아있는 권력도 수사해야 하는 검사는 정권과 불편한 관계가 되기 쉬운 만큼, 정권의 자의적인 검찰 인사권 행사를 막을 장치가 필요하다”며 “판사와 같은 수준의 독립성을 보장하진 못하더라도 공소유지나 수사 실적 등의 ‘공’과, 무리한 기소·인권 침해 등의 ‘과’에 기초한 공정한 인사가 가능하도록 제도를 보완할 필요가 있다”고 했습니다.

다른 기관들은 어떨까요? 공수처의 경우 공수처법에는 “대통령, 대통령비서실의 공무원은 수사처의 사무에 관하여 업무보고나 자료제출 요구, 지시, 의견제시, 협의, 그 밖에 직무수행에 관여하는 일체의 행위를 하여서는 아니 된다”라는 독립성 보장 취지의 조항이 있습니다.

그러나 공수처장은 추천위원회의 추천을 거쳐 대통령이 임명합니다. 추천위원 7명 중 야당의 몫은 2명입니다. 지난해 개정 과정에서 정족수가 6명에서 5명으로 줄면서 공수처장 후보에 대한 야당의 거부권이 사실상 무력화됐습니다. 또 공수처 차장 역시 공수처장의 제청으로 대통령이 임명하게 돼 있습니다. 정권의 입김으로부터 자유로울 수 없다는 지적이 나옵니다.

공수처는 여·야를 막론한 부패의 근절을 목적으로 하는 ‘부패 방지법’에서 그 논의가 출발됐고, 그래서 독립성이 중요했습니다. 이 때문에 초기에는 국회가 처장을 임명해야한다는 논의도 있었습니다. ‘국회의 임명’까지는 아니더라도 야당의 거부권마저 무력화된 현재의 공수처는 ‘권력의 엄호기관’이 될 수도 있다는 우려를 안고 있는 게 사실입니다.

또 정권이 사법권을 휘둘러 정적을 탄압하는 것을 막기에는 장악해야 할 곳이 ‘검찰’ 한 곳인 경우보다 ‘공수처’와 ‘공소청’ 두 곳인 경우가 더 나을 수도 있지만 정권을 향한 수사를 방어하려 할 때엔 얘기가 달라집니다. 수사기관과 기소기관이 분리돼 있을 경우 한 곳을 장악하는데 실패해도 다른 한 곳을 장악하면 재판에 회부되는 사태는 피할 수가 있으니까요.

■누구를 위한 검찰개혁인가

독립성 측면에서만 우려가 나오는 게 아닙니다. 공수처 검사의 자격요건에서 수사 경력 요건이 삭제되면서 일각에선 ‘강한 사정의 칼날이 될 수 있을까’에 대해 회의적인 시각이 나오고 있습니다. 공수처가 불기소한 사건도 검찰이 재수사 할 수는 있지만 증거·관련자의 신병·증언 등의 확보 여부가 사실 수사의 초동단계에서 결판이 나는 경우가 많아 ‘사후약방문’이 될 수도 있다는 겁니다.

검·경수사권조정에 따른 경찰 조직 변화

권력형 범죄 뿐 아니라 민생 범죄에서도 공백이 우려되긴 마찬가집니다. 과거엔 검찰이 경찰의 초동수사단계부터 지휘를 했지만 이젠 민생범죄의 경우 초기 수사는 온전히 경찰의 몫입니다. 또 인지나 신고 사건의 수사 전 단계, 즉 내사 단계에서도 검찰은 유치장 감찰 등을 통해 사실상의 개입을 해왔지만 이제는 경찰의 내사 종결에 대해 검찰은 전혀 개입할 수가 없습니다. 국민들을 위해선 ‘경찰개혁’ 또한 ‘검찰개혁’만큼이나 중요하게 논의돼야 할 문제라고 전문가들은 말합니다.

권경애 변호사(법무법인 해미르)는 “수사권 조정 전에 경찰이 검찰에 제출하던 ‘불기소 의견서’에 비해 조정 후 검찰에 내는 ‘불송치 이유서’는 매우 조악하다”면서 “이 이유서를 보고 검찰이 과연 재수사 요구에 필요한 근거들을 제대로 찾아낼 수 있을지 의문”이라고 했습니다. 하물며 “일반 고소·고발인들이 이 이유서를 보고 이의를 제기할지 말지를 결정하는 것은 변호사의 도움 없이는 사실상 어려워보인다”면서 “실제 일각에선 ‘변호사들만 신 날 상황’이라는 말도 나온다”고도 했습니다.

김한규 전 서울변회장은 “과거 검찰이 정권에 장악당했을 때의 폐해를 보면 검찰권의 분산과 견제는 필요하다”면서도 “그보다 더 중요할 수 있는 ‘정권에 장악당하지 않는 검찰’을 만드는 개혁이 병행되지 않으면 ‘검찰개혁’은 미완성일 수밖에 없다”고 했습니다. 또 “국민을 위해 한다는 ‘검찰개혁’이 오히려 형사사법체계의 공백을 만드는 모순을 낳는다면 결국 국민들과 유리된 ‘그들만의 검찰개혁’이 되고 말 것”이라고 지적했습니다.

박용필 기자 phil@kyunghyang.com