[MBN-동아시아연구원 EAI 공동기획] 한국 외교 2021 전망과 전략 5> 통상 정책 - 이승주 "다자주의 복귀·글로벌 공급망 재편 기회 살려야"

[MBN-동아시아연구원 EAI 공동기획]

대담 : 정광재 MBN 외교안보팀장 이승주 중앙대 정치국제학과 교수

--- 트럼프의 경제정책 vs 바이든의 경제정책

Q. 트럼프 전 정권과 바이든 현 정권의 통상·경제정책. 가장 큰 차이점은 어디에 있다고 보시나요?

이승주: 바이든 행정부의 통상 정책에 대해서 우리가 특징을 파악하려면 물론 차이점도 있겠지만 일정한 연속성도 있다라고 하는 것을 같이 생각해봐야 될 것 같습니다. 특히 연속성이라고 하는 것은 바이든 행정부가 취임하면서 다자주의 또는 국제협력 그리고 그것을 위한 미국의 리더십 복원 이런 것들을 굉장히 강조하고 있는데요. 그와 대비되어서 트럼프 행정부는 소위 말해서 일방주의라든지 중국을 다루는 데 있어서 양자주의 또는 상호주의 이런 것들에 초점을 맞추는 그런 경향이 있었습니다. 그런데 2020년 초, 1월이죠, -미중 1단계 합의가 있었고요. 그것을 계기로 미국과 중국 사이에 일정한 무역전쟁을 완화하는 어떤 돌파구가 마련된 것으로 이해되기도 했었습니다. 그런데 예기치 않게 이제 코로나19의 세계적인 확산 등으로 인해서 미중 1단계 합의가 실행단계에 옮겨지지 못했고, 거기서 이제 트럼프 행정부의 일정한 대(對)중국정책의 변화라고 하는 것이 발생한 것 같습니다. 다시 말씀드리면 일방주의가 트럼프 행정부 4년 동안 중국으로부터 일정한 타협을 이끌어 내는 데 성공한 측면도 있으나 결과라고 하는 측면에서 과연 무엇이 성과였던가 미국의 경쟁력 강화라든지 전략 경쟁에서의 미국의 우위확보라든지 하는 것에서 실질적 성과를 담보했던가 라고 하는데 대한 일종의 트럼프 행정부 내에서의 어떤 조심스럽지만 대중국정책에 대한 재검토 같은 것들이 조금 있었다라고 말씀드릴 수 있을 것 같습니다. 그런 차원에서 보면 2020년 상반기부터 트럼프 행정부도 국제 협력을 강조하기 시작했다고 하는 상당히 의미있는 변화가 나타나기 시작했습니다. 그런 것들을 기반으로 해서 유럽의 여러 국가들에서 화웨이에 대한 제재에 대해서 미국과의 협조적인 태도를 보인다든지 또 동아시아로 넘어오더라도 인도라든지 호주, 전통적인 쿼드(Quad) 차원의 협력을 하는 국가들에서도 트럼프 행정부와 국제주의 또는 다자협력을 강화하는 이런 움직임이 나타나기 시작했다라고 하는 것입니다. 그런 차원에서 보면 질문하신 바이든 행정부의 차별성이라고 하는 것은 일정한 부분 이런 트럼프 행정부 마지막 해, 4년 차에 나타났던 국제협력의 어떤 변화라고 하는 것을 이어받은 측면은 있다 라고 하는 말씀을 드릴 수 있을 것 같습니다.

Q. 트럼프가 재선에 실패했지만 굉장히 많은 득표를 올렸습니다. 경제 정책, 코로나를 대응하는 과정에서의 실정이 많이 부각돼서 재선에 실패했다는 분석이 많지만, 경제 정책에 관해서는 트럼프 식의 경제 정책도 미국에서 굉장히 호응을 받지 않았나요?

이승주: 그런 측면이 있죠. 물론 뭐 호응을 받은 거에 상당한 정치적인 이유는 트럼프 행정부가 내세웠던 '자국 우선주의'라고 하는 것. 미국에서의 일자리를 창출한다든지, 보호주의를 자국 산업에 대한 보호를 통해서 자국 산업의 경쟁력을 강화한다든지 하는 등이 특히 대(對)중국 관계에 있어서 일부 효과를 발휘한 측면도 있고요. 그런 측면에서 국내정치적으로 트럼프 행정부에 대한 일정한 호응이 있었던 것도 사실인 것 같습니다. 그렇지만, 잘 알려져 있다시피 그 과정에서 미국 정치는 굉장히 양분화되고 양극화되었고요. 바이든 행정부가 추구하는 것은 이런 양극화된 정치 시스템을 가지고 대외정책을 수행해나가는 데서는 상당한 국내정치적 제약이 있겠다고 하는 판단에 이른 것 같습니다. 그래서 바이든 행정부는 트럼프 행정부와 달리 들고 나온 것이 '미국의 중산층 복원' 이라고 하는 것입니다. 다시 말해서 중간층, 미국의 허리를 튼튼하게 만들어서 미국의 양극화된 경제적인 불평등, 또 그에 따른 정치적인 어떤 양극화, 이런 것들은 완화시키는 작업을 해야 될 필요성을 강력하게 느끼고 있는 것 같고요. 그에 기반한 대외정책, 특히 대중국정책과 통상정책을 펼쳐 나가겠다는 정책 기조를 추구하고 있는 것 같습니다. 그런 면에서 트럼프 행정부와 조금 차별화되어 있는 것은 국내 정책과 대외 정책 사이의 아주 긴밀한 연계를 추구하고 있다는 말씀 드릴 수 있을 것 같습니다.

Q. 트럼프 전 대통령은 중국과의 통상 정책에 있어서 중국을 굉장히 강하게 몰아쳤었던 측면이 있는데 바이든 시대도 이런 대중 통상정책에 대한 기조는 이어질까요?

이승주: 네 그것은 처음에 질문을 주셨던 바이든 행정부의 차별성이라고 하는 것과도 관련이 되어 있는데요. 트럼프 행정부가 중국을 굉장히 공세적으로 몰아붙인 것은 사실이지만, 그것에 대한 성과에 대한 점검이 필요한 시기다 라는 것이고요. 그런 면에서 미국의 주요 산업의 경쟁력이 확보되었느냐, 또 특히 미래의 경쟁력을 선제적으로 확보하는 데 성공했느냐고 하는 데 대해서 미국 내에서도 조심스럽지만 비판적인 평가들이 있는 것이 사실입니다. 또 하나, 특히 개별 산업에서의 경쟁보다도 미중 전략경쟁이라고 하는 거시적인 맥락을 생각한다면 바이든 행정부의 생각은 주요 국가들의 협력이 대단히 중요하다는 것입니다. 즉, 미국이 아직까진 국력이 우위에 있는 것을 기반으로 중국에 대해서 일방주의적인 태도를 보이긴 했지만 그런 것이 갖는 한계도 명확하다는 것이죠. 그래서 중국에 대한 어떤 견제를 하는 정책에 효과를 발휘하려면 주요 동맹국들, 미국, 트럼프 행정부나 바이든 행정부에서 하는 표현은 동맹국가 파트너들이죠? 그 국가들과의 협력을 통해서 중국에 대응했을 때 훨씬 더 큰 효과를 발휘할 수 있겠다는 것이고, 그것이 바이든 행정부가 추구하는 다자주의, 또는 국제협력 이라고 하는 것이고요. 이에 대한 미국의 리더십을 복원하는 것이 대중국 정책의 요체라고 파악하고 있는 것 같습니다.

--- 미중 통상 패권 경쟁과 다자주의

Q. RCEP 가입이 한국의 통상정책에 어떤 기회 요인과 위험 요인이 될 수 있다고 보시나요?

이승주: 네 말씀하신 대로 기회 요인과 위험 요인 모두 있다고 생각합니다. 기회요인이라고 하는 것은 RCEP은 사실은 아시아 국가들 사이에 체결된 최초의 메가 FTA라는 의미가 있는 것입니다. 그것의 경제적 차원의 의미라고 하는 것, 메가 FTA라고 하는 것은 양자 FTA와 달리 생산지 규정이라든지 하는 것들을 통해서 공급 사슬(supply chain)에 기반한 무역을 확대하거나 강화하는데 상당한 기여를 할 수 있을 것으로 예상이 된다는 것이죠. 또 많은 국가들이 이 메가 FTA, RCEP에 관심을 갖게 된 이유 가운데 하나는, 동아시아 국가들 사이에 수많은 양자 FTA가 체결되기는 했지만 이 양자 FTA들 사이에 일관성, 정합성이 떨어지는 관계로 FTA에 기대했던 효과를 충분히 누리지 못하는 그런 측면들도 있습니다. 그래서 메가 FTA는 이런 일관성이 떨어지는 양자 FTA를 일거에 통합시키는 효과가 있다는 것입니다. 그런 의미에서 물론 상당한 경제적 효과가 기대되는 측면도 있습니다. 물론 RCEP은 TPP(Trans-Pacific Partnership; 환태평양경제동반자협정)라든지 CPTPP(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership; 포괄적·점진적 환태평양경제동반자협정)와 같은 굉장히 수준 높은 FTA는 아니라는 점에서 경제적 효과가 극대화된다고 보기 어려운 측면은 있습니다. 그 안에서 전략적 효과라고 하는 것도 무시할 수 없겠는데요. 상징적인 차원의 전략적 효과를 말씀드리자면 아시아 국가들 사이에 체결된 최초의 메가FTA다라는 의미가 있습니다. 물론 TPP라든지 CPTPP도 있지만 사실은 TPP나 CPTPP는 순수하게 아시아 국가들만으로 구성된 FTA는 아니었죠. 그런 차원에서 상당한 전략적 의미도 있다고 하는 것입니다. 또 하나는 RCEP이 추진되던 당시에 잘 알려져 있다시피 인도도 참여하기로 되어있었다 는 점입니다. 인도가 참여하기로 한 결정을 하게 된 배경 가운데 하나는 경제적 차원의 고려도 물론 있었지만 중국에 대한 전략적 차원의 고려도 있었습니다. 다만 인도가 최종 협상 단계에서 불참하기로 결정하면서 RCEP이 아시아 지역 차원의 경제질서라든지 또는 통상 질서에 미치는 전략적 의미도 우리가 새롭게 조명해봐야 된다고 생각해볼 수 있겠습니다. 다만 한국에게 상당한 또 도전요인이라고 이야기 할 수 있는 것은 한국이 RCEP이라고 하는 굉장히 중요한 메가 FTA 참여함으로써 여러 가지 누릴 수 있는 경제적인, 전략적인 효과가 있겠지만 아시아 지역에 체결되어 있는 또 하나의 선발 메가 FTA인 CPTPP에는 아직 참여하고 있지 않다는 것입니다. 그런데 지금 CPTPP와 RCEP에 동시에 참여하고 있는 국가들이 상당수 있는데요. 그 가운데 어떤 면에서 보면 우리의 경쟁국이라고 할 수 있는 일본은 CPTPP에 타결과 출범 과정에서 상당한 리더십을 행사했을 뿐만 아니라 RCEP에도 또 참여하고 있기 때문에 이런 동아시아의 향후의 지역 경제 질서의 재편 과정에서 상당한 리더십을 행사할 수 있는 유리한 위치에 있다고 말씀드릴 수 있을 것 같습니다. 그런 차원에서 한국도 이런 RCEP이라고 하는 메가 FTA에 가입한 것을 계기로 CPTPP에 참여하는 어떤 로드맵 등을 조금 구성할 필요가 있겠다는 생각이 듭니다.

--- 다자주의로의 회귀, 한국의 전략은?

Q. 트럼프는 다자주의에 의해서 미국이 지나치게 많은 희생을 했으며, 많은 손해를 보고 있다고 인식했기 때문에 다자주의가 아닌 양자주의로 이야기하자고 했던 것인데 다자주의로 복귀되었을 때 우리에게는 더 유리합니까? 아니면 이렇게 1:1로 트럼프 식의 접근방법이 유리한가요? 자유무역확산이 우리 같은 개방 경제에서는 훨씬 더 유리하겠죠?

이승주: 일반론적으로 말씀드리자면 한국 같이 대외의존도가 높은 국가에서 다자주의가 복원된다 라고 하는 것은 굉장히 중요한 의미를 가지고 있는 것 같고요. 한국은 사실은 이런 대외의존도를 단기간에 낮출 수 없는 구조적인 한계를 가지고 있기 때문에 미국의 다자주의 복원은 한국에게 일단 긍정적인 시그널로 읽힐 수 있습니다. 다만 그렇다고 해서 바이든 행정부도 반복적으로 밝히고 있듯이 트럼프 행정부의 대(對)중국 통상 정책에 대한 즉각적인 변화를 추구하지는 않을 것임을 이미 여러 차례 밝힌 바가 있고요. 그것은 트럼프 행정부의 정책이 성과와 한계가 동시에 있었다는 것이고 거기에 대한 면밀한 검토 작업에 들어가겠다는 것이고, 그 검토에 기반해서 새로운 대중국 정책을 내놓겠다는 것입니다. 미국이 추구하는 향후의 다자주의라고 하는 것은 '다자주의를 위한 다자주의'라고 하기 보다는 지구적 차원에서의 어떤 규칙 기반의 질서(rule-based order)를 유지하는 대외정책적인 목표와 미국의 국내 경쟁력을 제고한다는 차원의 국내정책적 목표 사이의 교집합을 찾아나가는 과정이 될 될 것입니다.

Q. 미국과 중국의 이런 경제적인 패권 갈등 과정에서 우리가 가질 수 있는 기회 요인도 많을 것 같아요.

이승주: 네, 기회 요인 역시 또 도전 요인 동시에 존재하고 있는 것 같고요. 다만 중국에 대해서 우리가 생각해봐야 되는 것은 두 가지를 좀 분리해서 봐야 될 것 같습니다. 미중 전략 경쟁이 전개되는 과정에서 물론 공급사슬의 분리, 소위 말하는 디커플링(decoupling)에 대한 논의는 앞으로도 계속 진행될 가능성이 많습니다. 그렇지만 다른 한편으로 보면 시장으로서의 중국의 중요성은 아직도 계속해서 커질 가능성이 높습니다. 그것은 한국 기업뿐만 아니라 미국 기업들에게도 역시 마찬가지입니다. 전략 경쟁을 하고 있는 미국에게 있어서도 그 자국 기업들이 시장으로서의 중국에 대한 접근성을 유지하거나 확대하는 작업들은 계속해서 해나갈 것이고, 그런 차원에서의 미국과 중국 사이의 상호 의존성은 급격하게 감소하지는 않을 것입니다. 다만 미국이 중국에 대해서 지금 새로운 전략으로 추구하고 있는 것은 핵심기술에 대한 보호, 또는 핵심 제품에 대한 보호라는 것인데요. 여기에 대한 대중국 의존도가 너무 높은 것은 미국의 미래 경쟁력뿐만 아니라 미국의 안보에도 긍정적이지 못합니다. 그래서 (바이든 행정부가) 그런 핵심 기술을 기반으로 한 어떤 기술동맹을 추구할 가능성이 대단히 높습니다. 그런데 다만 기술동맹만을 추구하는 것은 충분치 않을 수가 있습니다. 예를 들어 지금 가장 뜨거운 이슈가 되고 있는 반도체 이슈들을 보면 이런 특징들이 나타나고 있는데요. 반도체 핵심 기술 자체는 미국이 가지고 있는데 미국 반도체 생산은 대부분 해외에서 이루어지고 있는 현상들이 나타나고 있습니다. 그래서 미국이 기술과 생산 사이의 연계를 어떻게 강화할 것인가라는 새로운 고민을 하고 있죠. 그래서 화웨이 이슈에서 나타났던 것과 같은 어떤 기술 동맹을 추구하는 동시에 바이든 행정부는 아마도 생산 동맹도 같이 추구해 나가게 될 가능성이 많다라고 하는 것이고 그것이 지금 선언적인 차원에서는 '민주주의 국가들과의 협력'이라고 하는 형태로 표현되고 있는 것 같습니다.

Q. 한국 기업들은 바이든 시대의 통상정책에 맞춰서 어떻게 대응해 나가야 될까요? 트럼프 때는 우리나라 롯데라든가 현대라든가 이런 대기업들이 앞다퉈 미국에 투자해야 되는 상황이었고, 투자해야 트럼프 대통령이 만나주기도 하고 뭐 이랬었는데. 우리 기업들은 어떻게 대응해야 될까요 그러면?

이승주: 네, 그것은 이런 차원에서 접근하면 좋 을 것 같습니다. 미중 전략 경쟁이라고 하는 것을 지나치게 강조하다 보면 결국은 기업들조차도 미국과 중국 사이의 선택에 문제에 직면하게 될 가능성이 높고, 이는 대단한 위험 요인이 될 가능성이 있습니다. 다만 작년 코로나 19가 전 세계적으로 확산되면서 소위 말하는 '공급 사슬의 취약성'이라는 것에 대한 광범위한 인식이 형성되었습니다. 그래서 세계 어느 나라의 기업들이나 특히 이렇게 공급사슬을 주도적으로 형성하고 거기에 참여하고 있는 기업들 사이에서는 공급사슬의 취약성을 어떻게 완화할 것인가에 대한 고민들을 다 하고 있죠. 그래서 한국 기업들은 미국이냐 중국이냐라는 차원의 접근을 하기보다는 공급 사슬의 강건화, 다변화, 다양화, 이런 차원의 접근을 하는 것이 바람직하지 않을까라는 생각이 듭니다. 그런 차원에서는 중국에 대한 의존도가 다소 높을 수 있다고 하는 판단이 있을 수 있습니다. 또 그것을 높다라고 하는 것 자체가 문제라기보다는 과도한 의존이 공급 사슬의 취약성의 하나의 근원이 될 수 있기 때문입니다. 이 문제를 어떻게 해결할 것인가에 대한 고민, 당연히 필요합니다. 그렇다고 해서 지금 미중 전략경쟁의 차원에서 이 문제를 접근하면 당장 나오는 얘기는 중국으로부터 어떻게 탈출할 것인가라는 차원의 접근을 할 가능성이 높은데요. 그런 접근 보다는 '중국+α'라고 하는, 중국은 여전히 아까 말씀드린 대로 시장으로서의 중요성이라고 하는 것은 지대하기 때문에 중국을 떠나는 것은 기업으로서는 대단히 하기 어려운 결정일 것입니다. 중국뿐만 아니라 다른 국가로 공급 사슬을 어떻게 다변화할 것인가, 그걸 통해서 공급 사슬의 취약성을 어떻게 완화할 것인가를 고민하는 것이 조금 더 리스크를 적절하게 관리할 수 있는 선택이 아닐까 생각합니다.

Q. 코로나 19라는 전 지구적인 팬데믹으로 인해서 사실 1980년대 이후의 어떤 신자유주의 아니면 세계화에 일정 부분 제동이 걸렸는데요. 전 지구적인 경제 성장에는 어떻게 작용할 거라고 보시나요? 올해나 앞으로 몇 년 간에 영향을 미칠 것을 분석해 보신다면?

이승주: 코로나19가 어떤 영향을 미칠지에 대해서 단기적으로 전망하긴 대단히 어렵지만 그래도 올해는 작년의 주요국들의 경제성장률이 워낙 좋지 않았기 때문에 기저효과(base effect)로 인해서 일시적으로 반등하는 효과가 있을 수 있습니다. 다만 이런 현상들이 단순히 경제성장률에 미치는 영향 못지 않게 경제 시스템에 미치는 영향이 훨씬 더 크지 않을까라는 생각을 해볼 수 있을 것 같습니다. 말씀하신 대로 세계화가 진행되는 과정에서 굉장히 많은 문제점들이 기저에서 계속해서 축적이 되어오고 그것의 문제점들이 계속해서 커져왔는데 그 문제점들을 세계 주요국들이 사실은 적절하게 관리를 하지 못한 측면이 있다는 것입니다. 그런데 역설적이게도 코로나19라고 하는 이런 우발적인 요인을 계기로 우리가 그동안 가지고 있었던 이러한 문제들이 동시다발적으로 나오게 되었습니다 그래서 이런 것들이 일종의 시스템 개혁의 요구로 이어지는 측면들이 있다는 것입니다. 그래서 향후에는 이런 것들이 주요국들에서 경제 시스템, 경제 시스템을 포괄하는, 또는 그것을 포함하고 있는 어떤 정치사회 시스템의 변화와 이어질 가능성이 높은데요. 그런 차원에서 보면 이런 시스템 변화라고 하는 것은 사실은 굉장히 불확실성이 높은 과정이기 때문에 일정 기간 상당한 불확실성 속에서 혼란이 지속될 가능성도 없지 않다고 말씀드릴 수 있을 것 같습니다.

Q. 네 오늘 좋은 말씀 대단히 고맙습니다. 수고하셨습니다.

이승주: 네, 고맙습니다.