재개발과 재건축, 어떻게 진행되나요?

알고 보는 주택 건축분쟁 Q&A

오래되고 낡은 주거환경을 새롭게 만드는 재개발·재건축 오래된 마을에서 새 마을로 가는 과정과 갈등지점을 짚어본다.

1970년대의 우리나라에서는 급격한 산업화·도시화 과정으로 인해 주택 부족 문제가 대두되었다. 이를 해결하기 위해 대량의 주택이 공급됐는데, 이에 대한 체계적이고 효율적이 관리 및 정비 또한 필요하게 되었다. 이에 따라 ‘도시재개발법(1876년 제정)’, ‘도시 저소득 주민의 주거환경 개선을 위한 임시 조치법(1989년 제정)’, ‘주택건설촉진법(1972년 제정)’, ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(1984년)’이 시행되다 이후 단일법 체계로 통합해 ‘도시 및 주거환경 정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)’이 제정되었다.

재개발, 재건축, 주거환경개선…
기반 시설에 따라 구분

도시정비법상 정비사업에는 크게 ‘주거환경개선사업’, ‘재건축사업’, ‘재개발사업’의 3가지 종류가 있다(도시정비법 제2조제2호).

법률 : 도시 및 주거환경 정비법 제2조제2호
가. 주거환경개선사업 : 도시 저소득 주민이 집단거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후·불량건축물이 과도하게 밀집한 지역의 주거환경을 개선하거나 단독주택 및 다세대주택이 밀집한 지역에서 정비기반시설과 공동이용시설 확충을 통하여 주거환경을 보전·정비·개량하기 위한 사업

나. 재개발사업 : 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역·공업지역 등에서 도시기능의 회복 및 상권 활성화 등을 위하여 도시환경을 개선하기 위한 사업

다. 재건축사업 : 정비기반시설은 양호하나 노후·불량건축물에 해당하는 공동주택이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위한 사업

주거환경개선사업, 재개발사업, 재건축사업의 구분기준은 ‘정비기반시설’이 얼마나 열악한지 여부이며, ‘정비기반시설’은 도로·상하수도·공원·공용주차장 등 도시형성에 필요한 시설과 주민의 생활에 필요한 가스 등의 공급시설 등의 시설은 모두 공공의 지원대상이 된다.

ZOOM IN | ‘가로주택정비사업’이란?
‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법’상 종전 가로를 유지하면서 주택을 소규모로 정비해 주거환경을 개선하는 사업이다. 사업시행구역 1만㎡ 미만으로, 정비구역 지정이나 추진위원회 구성 등의 절차가 생략되어 재건축·재개발보다 사업기간 단축이 가능하다.

기본계획부터 조합구성,
청산까지 이어지는 난관들

정비사업 종류에 따라 약간의 차이는 있지만, 대략 다음의 순서에 따라 진행이 된다.

가. 정비기본계획 수립

특별시·광역시·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장은 관할구역에 대해 도시·주거환경정비기본계획을 10년 단위로 수립한다(도시정비법 제4조). 기본계획은 한 도시의 정비사업에 대한 기본방향과 원칙을 제시하며, 장기적인 도시의 발전방향을 유도하고 도시 전체의 조화와 균형개발에 기여하기 위한 목적으로 각 시·도에서 수립하는 계획이다. 기본계획수립 대상지역은 ①특별시·광역시 또는 인구 50만인 이상의 시, ②기본계획의 수립이 필요하다고 인정하여 시·도지사가 지정하는 시이다.

나. 정비구역의 지정

재건축 사업은 정비계획의 수립 또는 주택 재건축 사업의 시행여부를 결정하기 위하여 안전진단을 실시한다. 정비구역의 지정은 특별시장·광역시장·도지사가 시장·군수·구청장의 신청에 의해 재건축 기본계획의 적합한 범위 안에서 지정한다. 정비구역이 지정되면 정비구역의 지정고시가 있은 날부터 정비구역 안에는 정비계획의 내용에 적합하지 않은 건축물 또는 공작물을 설치할 수 없는 등 건축제한 등의 규제가 시작된다.

PROBLEM POINT
사업추진방식(재건축-재개발 / 공공-민간)과 그 방식과 관련해 주민 상호간의 입장 차이로 인한 갈등, 사업 규모를 키울지, 축소할지의 여부와 관련해 갈등이 발생할 수 있다. 그리고 정비구역 지정 후 규제를 피하여 토지 등 소유자의 지위를 확보하거나, 추가 보상금 등을 노리고 지정 단계에서 건축허가 신청, 토지분할 등을 해 갈등이 발생하기도 한다.

다. 추진위원회 구성 및 승인, 조합설립 인가, 시공사 선정

정비사업은 ‘조합 시행’과 ‘조합 외 시행’으로 분류할 수 있는데, 대표적으로 조합 시행의 경우, 조합을 설립하고자 할 때 토지 등 소유자의 과반수의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 ‘조합설립추진위원회’를 구성하여 구청장의 승인을 얻어야 한다. 재개발·재건축의 도시환경정비사업의 시행자는 원칙적으로 조합이며, 조합이 설립되기 전 필요한 사항을 사전에 준비하는 조직이 추진위원회이다. 조합원의 설립이 행정청으로부터 인가되면 추진위원회는 그 목적이 달성됨과 동시에 해산하고, 기존 추진위원회가 했던 업무와 관련한 권리, 의무는 조합에게 그대로 승계된다. 조합이 설립되면 본격적으로 시공자 선정에 들어간다.

ZOOM IN | 재개발·재건축 추진위원회 조합을 설립하려면?

PROBLEM POINT
조합 설립 : 추진위원회 설립을 위한 준비위원회가 난립하여 각 준비위원회 간 갈등이 발생할 수 있으며, 일부 토지 등 소유자들이 조합 설립에 반대하거나, 설립 과정에서 창립총회의 절차, 요건 등의 하자 및 결의의 효력을 문제 삼을 수 있다.

정비사업 시행 : 조합 및 조합 임원의 비리는 조합 임원의 불신임이나 직무정지 등을 발생하게 하는 가장 빈번한 사유이며, 정비사업의 원활한 추진을 저해하는 원인이 된다.

시공자 선정 : 건설업체 상호간 공사수주가 과열로 치닫으면서 선정에 영향을 줄 목적으로 조합 임원을 접촉하는 과정에서 조합 임원 비리사건으로 연결이 되는 경우도 있다.

라. 사업시행계획인가

사업시행자는 사업시행계획을 작성하고 사업시행인가를 신청하여 인가를 받아야 하며, 사업시행계획은 정비사업 시행을 위해 필요한 일체의 사업계획(토지이용계획, 건축계획, 정비기반시설설치계획, 이주대책 등)이 포함되어 있다. 사업시행자가 제출한 사업시행계획은 관할 행정청의 인가로 확정되며, 사업시행자가 사업시행계획인가를 받을 때에는 각종 인허가(주택법에 따른 사업계획의 승인, 건축법에 따른 건축허가 등)의 고시, 공고 등이 있는 것으로 본다.

PROBLEM POINT
사업시행인가처분의 효력 자체를 다투는 분쟁이 발생한다. 또한, 사업시행인가처분 이후 미동의자의 토지 사용 문제, 사업시행기간이 경과된 경우 발생하는 문제 등이 있을 수 있다.

마. 분양신청 및 관리처분

조합은 사업시행인가의 고시로부터 21일 이내에 토지 등 소유자에게 분양신청에 관한 내용을 통지하고 분양신청자는 분양신청 기간 이내에 분양신청서에 소유권의 내역을 명기하여 사업시행자에게 제출해야 한다.

조합은 관리처분계획을 수립하고 조합총회의 결의, 공람 및 의견청취 절차를 거쳐 관리처분계획인가를 신청하게 된다. 관리처분계획은 종전의 토지, 건물의 면적, 이용 상황, 환경 등을 종합적으로 고려해 대지 또는 건축물을 균형 있게 분양신청자에게 배분하기 위해 작성되며, 여기에는 정비사업비 추산액 및 그에 따른 조합원의 분담규모와 시기, 세입자별 손실보상을 위한 권리명세와 평가액 등 이해당사자에게 큰 영향을 미치는 내용이 포함되어 있다.

PROBLEM POINT
관리처분계획은 사업추진의 결과 발생하는 권리를 분배하는 절차로서, 사업구역 안의 토지 등 소유자에게는 어느 절차보다 가장 큰 이해관계를 가지는 단계다. 이때 권리배분의 내용에 불만을 가지는 토지 등 소유자들에 의하여 분쟁이 발생할 수 있다.

바. 철거·착공·준공인가

관리처분계획 인가가 이루어지면 이후 실제로 건물을 철거하고, 시공이 이뤄지는 등 사업 진행을 눈으로 확인할 수 있다. 착공 후 시간이 흘러 공사가 완료되었다면 정비사업의 준공인가가 이루어진다. 준공인가는 사업시행인가를 받아 건축한 건물이 사업시행인가 내용대로 이행되어 건축행정 목적에 적합한지의 여부를 확인하고 준공인가증을 교부하여 허가받은 자로 하여금 건물을 사용 및 수익을 창출할 수 있도록 법적 효과를 발생시키는 행정처분이다.

사. 이전고시와 청산

이후에는 소유권 이전과 조합, 조합원 사이 청산절차가 남게 된다. 사업시행자는 공사가 끝난 후 바로 대지확정측량을 하고 토지 분할절차를 거쳐 관리처분계획에서 정한 사항을 분양받을 자에게 통지하고 대지 또는 건축물의 소유권을 이전해야 한다. 그 절차는 소유권 이전의 내용을 해당 지방자치단체의 공부에 고시하여 이루어지는데, 이를 ‘이전고시’라고 한다. 도시정비법상 대지 또는 건축물을 분양받을 자는 이전고시 다음 날 소유권을 취득한다. ‘청산금’이란 대지 또는 건축물을 분양받은 사람이 종전에 소유하고 있던 토지 또는 건축물의 가격(권리가액 평가액)과 분양받은 대지 또는 건축물의 가격(분양가액) 사이에 차이가 있을 때 그 차액에 상당하는 금액이다. 조합과 조합원 사이에는 이러한 청산금이 발생할 수 있으며, 청산금을 지급받을 권리나 징수할 권리는 이전고시일 다음 날부터 소멸시효(5년)의 적용을 받는다. 청산까지 마무리되면 조합은 해산되고 정비사업의 모든 과정은 끝나게 된다.

PROBLEM POINT
이전고시 후에도 종전의 토지 또는 건축물에 대한 소유권의 구속을 다투는 경우 민사소송으로 당사자 개인을 상대로 등기 말소 또는 이전 등기 등을 청구할 수 있으며, 청산금의 청구와 관련하여 법적분쟁이 발생할 여지도 있다.

다음 기사에서는 재개발·재건축 단계별 구체적인 분쟁 유형에 대하여 알아보기로 한다. < 다음 호에 계속… >

변호사_ 허종택

고려대학교에서 법학을 전공하고 사법고시에 합격하여 10년 넘게 건축 로펌인 [법률사무소 집]의 변호사로 활동하고 있다. 건국대학교 부동산대학원을 수료하였고, 현재 서울시 명예 하도급 호민관으로 활동하고 있다. 02-596-8263｜www.lawzip.co.kr

구성_ 신기영

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