[매일시론] 부울경 연합과 해오름 동맹 성공의 길
단체장 감시·비판 기능 대폭 보완
주민성·체감 우선 원칙 지켜져야
지방자치 부활 후 지난 30년을 평가해보면 많은 성과도 있었지만, 큰 문제점 중의 하나가 지자체 간 국경보다 더 높은 벽을 쌓고 협력을 못하고 있기 때문에 지방자치의 비용과 비효율이 너무 크다는 사실이다. 지자체마다 각각의 기관을 설치하고 축제 역시 다 따로 개최해야 하는 현실은 지방자치를 주민들이 부정적으로 인식하는 주 요인이 되고 있다.
이제는 지자체 간 다양한 협력이 절실한 시점이다. 지자체가 처해있는 상황에 따라 계약, 합병, 연합, 동맹, 통합, 조합이나 특자체 구성 등을 통해 다양한 협력을 시도해야만 주민들의 실생활권과 행정권이 일치돼 가면서 주민들의 삶이 편리해지는 한편, 지역의 경쟁력이 제고돼 수도권 내지 글로벌 경쟁이 가능해진다. 동시에 인구감소와 지방소멸에도 대응해 나갈 수 있을 것이다. 그런 점에서 연합과 통합 및 동맹을 동시 추진하고 있는 울산광역시는 다양한 생생발전의 기회를 갖게 됐기 때문에 이 기회를 절대 놓쳐서는 안될 것이다.
부울경 연합이 가는 길에 참고 사례가 네델란드의 암스테르담, 헤이그, 로테르담, 위트레흐트 등 4대 핵심도시가 고리 형태로 연결된 인구 900만명 규모의 거대 도시권 란트스타트 사례다.
즉 란트스타트는 하나의 거대한 통합도시가 아닌 기능이 분담된 여러 도시가 네트워크로 연결된 다핵형 국가성장 모델로서 부울경 연합을 추진하는 울산시가 가고자 하는 모델이다.
해오름 동맹에 가장 참고되는 성공사례는 미국 노스캐롤라이나 주 중부에 위치한 미국 최대 규모의 연구단지 RTP (REsearch Triangle Park) 다. RTP는 행정·IT의 중심 랠리시와 의료·바이오 중심 더램시, 대학중심의 체플힐 시 등 3개 도시가 삼각형의 네트워크형 연합도시를 구축해서 침체된 남부 농업지역을 지식기술 기반 경제도시로 전환해 지역경쟁력을 높이고 지역소재의 대학들은 세계적인 대학으로 성장시켰을 뿐만 아니라 주민삶의 질을 제고시킨 모범적 도시연합 형태다. 울산광역시, 포항과 경주시가 가야할 길을 보여주고 있다.
광역 통합사례는 일본의 간사이 연합과 오사카 시(기초단체)와 부(광역단체)의 통합이다. 8개 광역자치단체와 인구 50만 이상의 도시 4개가 연합해서 산업진흥과 관광·문화, 광역방재, 의료·보건·환경 등의 초광역사업들을 함께 풀어가고 있다. 이 과정에서 오사카 부와 시가 통합을 시도했다. 양 지자체는 2000년대부터 경제, 행정기관, 교육, 대학 등의 통합을 추진하면서 이중행정과 중복행정의 폐해를 시정코자 행정통합에 공을 들였다. 그러나 2015년과 2020년 두 번에 걸쳐 최종 단계인 주민투표에서 부결됐다. 많은 준비를 했음에도 불구하고 주민들의 공감대를 얻지 못하면 통합이 불가능하다는 시사점을 우리에게 보여주고 있다.
따라서, 울산광역시는 부울경 광역연합을 구축시키는 가운데 해오름 동맹으로 울산과 포항, 경주시 그리고 울산광역시와 인근의 기초지자체와 통합을 목표로 지자체간 협력을 더욱 강화시키는 연습과 경험이 필요하다. 지역 간 협력할 줄 알아야 통합도 자연스럽게 성사되고 통합 후 그 효과가 극대화될 수 있기 때문이다.
울산광역시가 연합, 동맹, 통합을 성공적으로 추진하려면 기본 원칙에 충실해야 한다. 우선, 연합이든 동맹이든 행정통합은 하향적이 아니라 상향적으로 추진돼야 한다는 원칙이다. 따라서, 대전·충남의 통합을 비롯 대구·경북과 광주·전남 그리고 부울경이 통합으로 이어지려면 주민들의 공감대 형성을 어떻게 할지 깊이 고민해서 추진해야 할 것이다.
둘째, 지방자치의 견제와 균형 및 평가의 원칙이 통합 내지 동맹 과정에 보장돼야 한다. 즉 막강해진 단체장에 대한 감시와 견제 및 평가와 비판 기능이 대폭 보완돼야 할 것이다. 권한과 책임을 일치시키는 것이 지방자치 성공의 중요한 기본원칙이다.
셋째, 주민성과 체감 우선의 원칙이다. 연합과 동맹이 성공적으로 완수되려면 주민들의 절대적인 동의와 지지를 받아야 한다. 이를 위해서는 행정개편이 주민들의 삶의 질을 어떻게 향상시켜주고 주민생활의 편의를 어떻게 가져오는지를 관(공급자)입장이 아닌 주민(수요자)의 입장에서 그 성과가 정리돼 주민들을 설득시켜야 할 것이다. 끝으로 '선 연합, 후 통합'의 원칙이 현실적으로 지속가능하다.
결론적으로, 행정체제 개편은 오로지 여·야 정치권, 대전·충남, 광주·전남, 대구·경북, 부울경도 그리고 관련 전문가들이 비당파적으로 신중하게 접근해서 궁극적으로 주민이 원하는 종착역에 최종 도달해야 한다. 한국지방행정연구원은 앞으로도 행정체제 개편 관련 지방시대 종합계획의 수립, 그리고 대통령실과 정부부처가 구체적인 계획을 수립하는데 필요한 후속 연구를 신속하고 착실하게 진행할 예정이다.
육동일 한국지방행정연구원 원장 (iusm@iusm.co.kr)