“자치분권 실현 도민 자기결정권·재정력 강화 필요”

▲ 지난 27일 춘천 스카이컨벤션에서 열린 2024 강원자치분권 글로벌 포럼에서 토론자들이 열띤 토론을 벌이고 있다. 유희태

강원도와 춘천시, 강원도민일보, (사)강원행복시대가 주최·주관한 ‘2024 강원 자치분권 글로벌 포럼(Gangwon

Decentralization Global Forum·GDGF)’이 지난 27~28일 이틀 간 춘천 스카이컨벤션에서 개최됐다. ‘자치분권 선진국가 사례 연구’를 주제로 열린 세션1에는 대한민국과 스위스, 독일 등 국내외 자치분권 전문가들이 참여했다. 기조연설과 주제발표를 싣는다.

기조연설1. 선진민주 국가로 가는 길 K&G- 자치 현상과 과제 
“탈중앙정치 제도적 장치 마련돼야”

중앙정부-지방정부 기능 재조정
체감자치 강화·분권 여론화 필요

김중석 강원도민일보 회장·대한민국 지방신문협의회장·국민주권 지방분권 균형발전을 위한 개헌국민연대 공동대표

지방자치 40년의 역사는 여러 흐름을 보인다. 1952년 5·16 지방자치 중단 등 수난을 거쳐 1987년 6월 항쟁으로 지방자치 부활선언, 1991년 지방의회 부활과 1995년 제1회 지방동시선거 실시 등을 거쳐 2004년에는 지방분권·균형발전 선언이 이어졌다. 2023년에는 지방자치법이 32년만에 전면 개정됐고, 지난해 윤석열 정부는 지방시대를 선포했다.

이런 흐름 속에서도 수도권과 비수도권의 인구 등 격차는 심해지며 그야말로 초비상이다. 초저출생률(0.7%), 초고령사회(18.96%), 초수도권집중(50.75), 초노인빈곤·자살률(강원 27.3%, 전국 1위)까지 2024년 대한민국은 초초(超超) 비상사태다. 갈수록 지역간 격차는 확대되고, OECD(경제협력개발기구)국가 간 수도권 집중도를 보면 우리나라의 집중도는 더 크게 쏠리고 있다.

지방자치제 실시에도 여전히 자치권과 자율성은 미흡하며 중앙집권적 국정운영의 한계를 드러내고 있다. 특히, 중앙정치에 예속된 지방자치(국회의원 공천권, 일부 지역 공천이 곧 당선), 기초지자체 집행부와 의회 정당 대립 갈등 구조로 자치에 대한 혐오와 불신이 팽배하다. 서울, 인천, 경기 등 수도권 국회의원 수만 보더라도 지역구 254석 중 122명(48%)이다. 비례대표 대부분 역시 수도권 인사다. 그런데 강원도 국회의원 지역구는 8명(3%)에 불과한 실정이다.

자치분권이 탈중앙정치를 이루기 위해선 기초정당공천제 폐지 또는 민주적 선출 제도화, 국회의원과 지방의원에 대한 기능 및 역할 분담, 지역구 국회의원들의 반분권 입법 제어 등의 장치가 마련돼야한다.

또한 자치분권 균형발전 기구 강화를 위해선 부총리급 행정위원회 격상과 대통령 주재 및 당연직 위원 의무 참여, 4대 협의체 및 자치분권 운동 시민단체 참여 강화, 국회 자치분권 균형발전위원회 특별위가 설치돼야한다.

중앙은 위(上), 지방은 아래(下)라는 구조 개선을 위해 중앙정부와 지방정부 기능을 재조정하고, 국가공무원 감축 및 지방공무원 전환, 순환보직제 등 개선으로 자치공무원의 전문역량을 강화해야한다.

또 광역·기초간 분권 및 부단체장 인사 개선, 교류 근무가 필요하다. 체감자치 강화를 위해선 교육감 러닝메이트 등 일반자치와 교육자치의 일원화, 자치경찰제 이원화로 생활치안 체감도를 향상시켜야하며 지역의대 지역인재특별전형 및 지역의사제, 공공의대를 설치해야한다.

자치분권 선진국은 지역언론이 미디어시장의 80%를 차지한다. 지역언론 육성 및 지원법제 강화를 통해 자치분권 여론화를 확산시켜야한다.

졸고 있는 지역에 미래는 없고, 지방이 소멸되면 나라가 소멸된다. 지방민이 뭉쳐 대한민국을 자치분권 국가로 만드는 것이 시대정신이고, 국정요체여야 한다.

주제발표2. 보덴제 지역(지방자치단체)의 관광 정책 
“관광지 전략·재원 확보 결정에 시민 참여”

보덴제 인접 4개국 관광 촉진 협업 
자치분권·직접 민주주의 모범사례

조세프 마틀에(Josef Mattle) 스위스 보덴제 4개국 민간외교사절협회 명예회장 

지방자치는 자기결정권이 핵심이다. 스위스는 지방자치의 역사가 길다. 스위스는 연방주들이 하나로 합쳐진 연방국가로 인구는 850만명 정도이고, 26개 칸톤이라는 주로 구성돼 있고, 칸톤이 큰 결정권을 갖고 있다. 중앙 연방은 개별 칸톤에서 해결할 수 없는 국방과 같은 문제들만 해결한다.

또 다른 특징은 스위스가 EU(유럽연합) 회원국이 아니라는 것이다. 이는 독자적 법체계를 통해 자유, 중립성을 갖고 시민성을 중요하게 생각하는 국가로 만들고 싶었기 때문이다. EU 회원국은 아니지만 다른 EU 국가들과 협업을 잘 하고 있다. 특히 보덴제 지역을 둘러싼 4개 국가(독일, 오스트리아, 스위스, 리히텐슈타인)와 협업은 모범 사례다. 보덴제 지역은 관광 촉진을 위해 만들어졌다. 4개 지역에 총 1726만개의 숙박업체가 있고 이중 60%가 호텔업, 30%가 펜션, 10%가 캠핑장이다. 당일치기 여행은 약 3000만 건에 달한다. 4개 지역이 총 5조4000억원 수준의 연간 수익을 낸다. 일자리는 약 6만개 창출로 추산된다.

투르가우(Thurgau, 스위스 북동부의 주) 투어리즘은 투르가우 관광청이라고 보면 되는데 이는 4개 지역에 대한 관광 업무를 총괄하고 있는 조직이다. 약 450개 단체 및 개인을 회원으로 뒀다. 투르가우는 지역관광추진조직(DMO)이라고 하는 관광지 관리 조직으로 운영되고 있다. DMO 아래 투르가우 칸톤에서는 관광지 전략을 자체적으로 개발해 관광청과 함께 이행하고 있다.

관광정책 의사 결정과정에 시민이 함께 참여해 결정한다. 시민들의 의견 수렴과 지자체에서 결정한 것이 칸톤으로 가며 관광 관련이면 관광청으로 넘어간다.

관광정책 재원 확보 과정 역시 시민들이 지자체와 함께 조세 관련 규정을 함께 결정하고, 칸톤에서 얼마나 받아올 것인지도 결정한다. 그래서 칸톤이 투르가우 관광청에 조직으로서 임무를 배당한다. 지자체도 투르가우 관광청 위원회에 포함돼 있고, 시민들의 의견들을 낼 수 있게 한다. 수입의 경우 타국가의 연방주들도 함께 참여하며 금액을 납입한다. 다 합친 것이 보덴제 4개국 지역 수입이다. 칸톤의 지원액, 각 연방주에서 낸 금액, 관광 수입을 다 합친 것이 연간 수입이 되겠다. 직접민주주의 등 자치분권의 오랜 역사를 가진 스위스의 사례를 잘 참고하기를 바란다.

주제발표2. 독일 재정기본법상 지방자치단체들, 기본원칙과 구성 및 문제점 
“지자체 조세 수입 권한·세율 결정권 보유”

안정적 세수·지자체 재정 자율성 보장
부가가치세 수입 비효율적 배분 단점

기젤라 페르베(Gisela Farber) 독일 슈파이어 공공행정대학 교수

독일의 지방분권 모델은 주요 도시들이 독자적으로 성장한 사례로, 대한민국의 분권화에 주요 지표가 될 것이다. 독일의 연방제는 2차 대전 후 법적 형식을 갖추게 됐다. 독일의 지방자치는 기본법에 따라 자체적인 행정 권한을 행사할 수 있으며, 지역의 사안을 지역 스스로가 결정한다. 연방에서는 연금, 의료보험 같은 공적인 부문을 관할한다.

독일의 조세 제도는 연방, 주, 지자체 간의 세수를 배분하는 구조다. 조세 수입 권한은 각 주와 지자체에 분리돼 운영되며, 세율도 주와 지자체가 결정할 수 있다. 이에 대한 제약이나 의구심이 있다면 헌법재판소를 통해 이의를 제기해 심의 및 결정을 내릴 수도 있다. 독일의 조세시스템은 광범위하게 집권화 돼 있다. 소득세를 연방, 주, 지자체가 각각 일정 비율로 배분하는데, 자치단체는 독립적인 세율 결정권한을 갖고 있다. 특별한 상황에선 연방과 주가 협의해 비율을 정할 수 있다. 독일의 재정수요 기준은 항상 인구수가 주효하기는 하지만 그렇다고 모두 동일한 기준으로 적용되는 것은 아니다. 인구 밀도에 따라 인구가 많은 지역은 가산해서 계산하고, 인구가 적은 지역은 가중치를 적용한다. 또 학생과 아동 인구, 사회복지 인프라 등 추가적인 측면도 함께 고려한다.

이 같은 재정 조정 구조는 지자체가 자체적인 재정력을 갖도록 돕는데에 중요한 역할을 한다. 독일의 재정 조정은 주와 지자체 간의 재정력을 조정하는 시스템을 통해 이뤄진다. 부족한 부분은 보충 교부금을 통해 상쇄되며, 이는 연방과 주가 긴밀히 협력해서 조정된다. 지자체는 자체적인 조세 수입 권한을 갖는다. 독일의 조세 제도는 안정적인 세수를 보장하고, 국가 차원의 모든 행정 단위가 참여하는 점이 강점이다. 지자체도 최소한 1개라도 세율 결정권이 있으며, 이는 지자체의 재정 자율성을 보장한다. 법에 기반한 핵심 교부금을 집행하면서 수평적으로 배분해 투명성을 제공한다. 헌법재판소에서 이에 대한 심의도 가능하다.

약점도 분명하다. 부가가치세가 연방과 주에서 배분돼야 하는데, 이 과정에서 문제가 발생하기도 한다. 연방이 지자체에 직접 세수를 제공하지 않고 복잡한 지원 프로그램을 운영하는데, 굉장히 비효율적이다. 지자체의 조세 권한 개선이 필요하지만, 많은 동의를 이끌어 내지 못하는 부분도 있다.

2024 강원 자치분권 글로벌 포럼 1일차 세션Ⅰ토론
“ 독일·스위스 제도 장점 접목 협력적 지방분권 이뤄야”

관련 선진국 지방 재정권 헌법 등 명시
재원 배분 자치단체 사용 자율성 높아
한국, 제도 미미·중앙부처 권한 막강

4개 국가 연합 관광정책 시행 사례
분권화 거버넌스적 접근 필요 시사

중앙-지방정부 조세 공유 등 사례 분석
도 재정력 향상·자치권 확보 고민해야
도-춘천시 GDGF 브랜드화 지속 추진

1세션 토론에 참여한 국내 자치분권 전문가 그룹은 자치분권 선진국가인 스위스와 독일의 사례를 강원특별자치도, 나아가 대한민국 지방분권 정책에 접목시키기 위한 다양한 대안을 모색했다. 특히, 직접 민주주의를 시행하고 있는 스위스의 각 정책 부문 결정에 있어 거버넌스의 중심 역할을 특히 주목하며 강원특별자치도의 자기결정권 강화 등이 필요하다고 입을 모았다. 또, 연방제 국가인 독일의 세수 배분 구조가 연방과 주, 지자체간 유기적 논의를 토대로 한 협력 시스템을 구축한 것과 함께 지자체가 독립적인 세율 결정권한을 갖는 것을 사례로, 강원특별자치도의 재정 분권이 필요하다는 데에도 공감대를 형성했다. 토론문을 싣는다.

◇좌장

안동규 강원특별자치도 지방시대위원회 위원

◇토론자

△안성호 전 한국행정연구원 원장 △이기우 인하대 명예교수 △안권욱 지방분권전국회의 공동대표 △김수연 제주대 교수 △권자경 강릉원주대 교수

△안성호=“우리나라에서는 정책이 위에서 아래의 탑다운 식인데, 자치분권 선진국에선 그 반대이고 여러 의사결정을 거쳐 정책이 입안된다는 것이 매우 의미있다. 스위스 관광 정책에 대해 발제해주셨는데, 언뜻 들으면 강원특별자치도 관광정책에 무슨 도움이 되는가하는 의문이 있을 수 있다. 분권국가인 스위스와 한국의 산업정책이 근본적으로 다르기 때문이다. 그러나 이는 거버넌스가 어떻게 작동하느냐에 따라 관광정책이 펼쳐질 수 있다는 것을 보여주는 사례다. 또 하나 놀라운 사실은, 우리나라에서는 지자체끼리 협력해서 조화를 이뤄 사업에 성공하는 사례에 대해 들은 내용이 별로 없다. 그런데, 한 나라의 주정부가 아니라 4개 국가가 연합체를 결성해 보덴제라는 지역에서 협력시스템을 갖고 관광정책을 시행한다는 것에 대해 굉장한 시사점이 있었다. 분권화가 될수록 거버넌스적인 접근이 필요한 것이고 국제적인 협력까지도 가능해야 한다는 것을 시사한다. 스위스 사례를 보면 정부와 시민 사이에 협회(조합)가 존재하는데 이것이 바로 민·관의 파트너십이고, 정부의 역할은 인프라를 깔아주는 것이다. 독일이 연방제가 되는 역사적 과정을 들여다보면, 우리가 도입해야할 분권화 과정을 참조할 수 있으리라고 본다.”

△이기우=“독일과 스위스는 같은 독일어를 사용하는 국가임에도 불구하고, 두 나라의 제도는 상당히 다르다. 이를 통해 각 제도의 특징과 장단점을 알 수 있다. 스위스는 지방 정치인들이 주요 역할을 담당하고 있다. 그래서 묻고 싶다. 최근 대한민국의 현안 중 하나는 교육과 경찰 권한의 지방 분권화 문제이다. 스위스의 연방은 교육과 경찰에 대한 권한이 없다. 따라서 한국과 스위스의 경찰 운영 방식에 대한 비교는 매우 흥미로운 주제다. 또한 한국에서는 독일의 세수 제도 도입에 대한 논의가 진행 중이지만, 이에 대한 비판도 많다. 독일의 공동세 제도는 세계적으로도 특이한 제도로 평가된다. 공동세 제도는 중앙정부와 지방정부 간의 재정 균형을 맞추기 위한 노력에서 비롯됐다. 이를 통해 지방정부는 안정적인 재원을 확보할 수 있지만, 중앙정부의 재정 정책에 의존하게 되는 단점도 존재한다. 이러한 제도의 도입 배경과 운영 방식에 대한 깊이 있는 분석이 필요하다. 재정헌법은 국가 운영에 있어 매우 중요한 요소다. 결론적으로, 재정헌법과 그 제도적 차이는 국가 운영에 있어 중요한 역할을 한다. 한국, 독일, 스위스의 사례를 통해 각 나라의 장단점을 분석하고, 이를 바탕으로 한국의 재정 및 지방자치 제도의 발전 방향을 모색할 필요가 있다.”

△안권욱=“독일은 협력적 지방 분권 국가라고 할 수 있다. 특징은 크게 보면 두 가지다. 첫 번째는 재원배분 시스템, 두 번째 재정조정 시스템이다. 세수 부분에서 협력적 지방 분권 국가의 특징을 찾아 본다면, 발제처럼 공동세 시스템에 대해 찾아 볼 수 있다. 공동세는 소득세, 자본수입세, 법인세, 부가가치세 4가지 주요 세원을 연방과 주와 지방자치단체가 재원을 공유하는 시스템이다. 우리나라는 주요 세원들을 중앙정부가 독점하고 있는 시스템이다. 독일은 주요 세원을 공유한다는 점에서 차이를 보이고 있다. 독일의 재정조정 시스템을 보면 협력적 시스템이 근간을 이루고 있다. 특히 주 정부 간의 재정력 조정이라고 말 할 수 있다. 우리나라는 지방교부세, 국고보조금, 지방재정교부금이 핵심적인 재정이다. 독일의 경우, 1차적인 재정 조정의 수단이 되는 것이 주 정부 간의 재정 조정이다. 그래서 연방이 독점하고 재정조정 재원을 모두 독점한 상태에서 조정하는 것이 아니라 주와 공유하는 것에 주목해야 한다. 강원도의 재정력 향상이나 재정 자치권을 확보하기 위해선 1차적으로 세원 배분 체계에 대해 소위 말하는 중앙정부와 지방정부가 조세를 공유할 수 있는지에 대해 깊이 고민할 필요가 있다. 재정 조정 또한 공유할 수 있는 시스템을 어떻게 가져가야 할 지 고민해야 한다. 강원도에서 시범적으로 시행해보는 기회가 있었으면 하는 바람이다.”

△김수연=“제주는 특별자치도 중 가장 빠른 2006년에 출범했다. 특별법에서 특례 조항을 많이 두고 있는데, 중앙정부로부터 제주가 스스로 결정할 수 있는 권한을 부여받고 있다. 다만 어려운 것은 그런 권한들이 포괄적으로 주어지지 않고 단위 사업으로 부분적으로 주어져 제대로 운영하기에는 제한이 있다. 특례는 권한이 아닌 도민들을 위한 서비스 개념이다. 그렇기 때문에 재정이 많이 필요하다. 그래서 제주가 부담해야 하는 부분도 크다. 현재 3개 도에 7개 시군이 지리산에 관광개발 사업을 동시에 하고 있다. 스위스 사례와 비교했을 때 우리나라는 행정안전부 승인, 지도 감독이 들어가지만, 스위스는 그렇지 않다. 또한, 우리나라와 독일의 차이는 헌법에 있다. 독일은 지방 재정권이 헌법에 있지만 우리나라는 재산을 관리하는 수준에서 그친다. 두 번째는 조직의 차이다. 연방 상원 조직이 있고, 그 조직이 지방 대표자로 파견돼 있지만 우리는 단원제 국회 체제하에서 지역의 의견이 중앙에 반영되는 것이 약하다. 자치분권 선진국은 연방의 법률이 주나 지방자치단체의 재정에 영향을 미칠 때 분석하는 제도를 가지고 있다. 하지만 우리나라는 제한하거나 침해하더라도 시위하거나 영향을 분석하는 공식적인 제도가 없다. 반면 독일은 재정 분야 침해 문제 등에 대해 헌법 재판, 소송이 가능한 것을 명시하고 있다.”

△권자경=“김진태 도지사께서 ‘스위스에 케이블카가 2000개가 있냐’고 질문했는데 조세프 마틀에 회장이 답변하는 표정을 보니 ‘주민총회에서 물어보지 왜 여기서 하지?’ 이런 표정이었다. 왜냐하면 스위스는 주민총회에서 케이블카를 결정한다. 결국 도민이 결정하는 것이 답이다. 지방자치단체가 정말 협력이 필요하다. 강원특별자치도 출범 1주년인데 아직도 특별자치도를 모르는 도민들이 많다. 폐광지역, 접경지역, 동해안권, 내륙지역 안에서 충분히 협력할 수 있지만 그 안에서 협력이 이뤄지지 않고있다. 도에서도 18개 시군이 먼저 역할을 할 수 있도록 이끌지 못하고 있다. 지방자치단체 협력도 우리나라는 대통령 중심제지만, 스위스는 26개 주에서 국회의원을 뽑으면 그들이 집행부를 뽑고 그들이 연방을 구성한다. 스위스는 협력이 너무 당연하게 돼 있다. 강원도가 보충성의 원칙에 따라 18개 기초지방단체의 힘을 끌어당겨야 한다. 독일에서 시사점은 재정을 조정한 뒤에 일반 재원으로 나눠준다는 큰 차이가 있다. 중앙에서 나눠준 것을 도나 시에서 알아서 쓰는 것이다. 우리는 목적을 정해서 돈을 준다는 점에서 차이가 있다. 독일은 자유롭게 하는데 우리는 중앙 부처가 전부 컨트롤 하는 상황이다. 기초지방자치단체의 역량을 끌어당기길 바란다.”

△안동규=“과거 선망의 대상인 독일과 스위스 등에서 전문가를 불러 얘기할 수 있는 시대가 온 것은 굉장한 능력이자 강원특별자치도에 사는 사람들의 자부심이라고 생각한다. 2024 강원자치분권 글로벌 포럼(Gangwon Decentralization Global Forum·GDGF)’, GDGF 브랜드를 강원특별자치도, 춘천시가 지속적으로 가져가야한다. 춘천은 자치분권 운동의 태동이 된 2002 춘천선언을 이끈 중심지다. 지난해 열린 1회 강원자치분권 글로벌 포럼에는 스위스와 프랑스, 일본의 자치분권 전문가 그룹이 참여했다. 올해 2회 포럼에는 스위스와 독일에서 전문가들이 오셨는데 자치분권 선진국이 지향하는 자치분권 현장과 정책 등을 배울 수 있었고 이를 강원특별자치도에 접목시키며 강원형 자치분권 정책을 세밀하게 다듬어 갈 수 있을 것이다. 오늘 포럼을 통해 배운 것을 깊이있게 고민해서 발전시킨다면 진정한 의미의, 더욱 특별한 강원특별자치도가 될 수 있을 것이다.” 정리/심예섭·이정호

 

 

 

 

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