“현 전력산업체제에선 요금 정상화·재생에너지 확대 불가능”

5회 에너지정의포럼-전력산업구조 모색

한겨레경제사회연구원이 주관한 제5회 사회적 합의를 위한 에너지정의포럼이 지난 22일 서울 마포구 공덕동 한겨레신문사에서 ‘전력산업구조 모색’을 주제로 열렸다. 강창광 선임기자 chang@hani.co.kr

전문가·시민사회·경제계·노조 한목소리
발전자회사 분할 뒤 20년만 2차 논의
독립적 규제기구·취약계층 지원도 일치

에너지 전환 관련 국내 학계와 전문가, 시민사회, 경제계, 전력 노조 등 다양한 이해관계자들은 현재의 전력산업체제와 운영방식으로는 전기요금 정상화와 한전부채 해결, 재생에너지 확대가 모두 어렵다는 데 의견을 같이했다. 하지만 개선방향에서는 전력판매시장의 경쟁체제 전환, ‘망 중립성’ 확보를 위한 송전망 분리 등 한전의 수직적 독점구조를 개편해야 한다는 주장과, 공공 주도 재생에너지 확대 등 공기업의 역할을 더 강화해야 한다는 주장이 엇갈렸다. 선진국처럼 독립적인 전력시장 규제기구에 시장감시와 소비자 보호 기능을 맡기고, 요금 인상으로 어려움을 겪는 취약계층을 정부가 지원하는 방안에는 모두 뜻을 같이했다.

한겨레경제사회연구원(원장 이봉현)이 주관하는 ‘제5회 사회적 합의를 위한 에너지 정의 포럼’이 지난 22일 서울 마포구 공덕동 한겨레신문사에서 ‘전력산업구조 모색’을 주제로 열렸다. 전력산업은 김대중 정부 시절인 2001년 한전에서 5개 화력발전과 한국수력원자력을 분할하는 1차 구조개편이 이뤄진 뒤 노무현 정부에서 발전자회사 매각과 도매경쟁체제 도입이 중단됐다. 이후 20여년 간 다양한 논의가 있었으나 사회적 합의점을 찾지 못했는데, 탄소중립과 에너지 전환이라는 시대적 과제를 해결하려면 다시 전력산업 2차 구조개편 논의가 필요하다는 목소리가 커지고 있다. 한겨레는 22대 국회 개원을 앞두고 다양한 이해관계자들이 함께 모여 전력산업구조에 대한 미래지향적 정책 대안을 모색하기 위해 자리를 마련했다.

발제는 석광훈 에너지전환포럼 전문위원이 맡았다. 토론은 조영탁 한밭대 교수가 좌장을 맡고, 이유수 에너경제연구원 선임연구위원, 정세은 충남대 교수, 김경식 이에스지(ESG) 네트워크 대표, 이헌석 에너지정의행동 정책위원, 하지현 기후솔루선 전력시장계통팀장, 남태섭 전국전력산업노동조합연맹 사무처장, 조영준 대한상의 지속가능경영원장, 김양기 알더블유이(RWE) 리뉴어블즈 코리아 수석, 이정남 산업부 전력시장과 사무관이 참여했다.

조영탁 한밭대 교수는 “전력산업구조에 대해 의견이 다른 분들이 한자리에 모인 것은 처음인 듯 싶다”면서 “양쪽 주장 모두 나름 일리가 있는 만큼 계속적인 논의가 필요하다”고 말했다. 김상협 탄소중립녹색성장위원회 공동위원장은 축사에서 “전기요금이 너무 낮아 가격기능을 제대로 못하는 문제는 한전 독점의 전력산업 구조와 동전의 양면과 같다는 점을 직시하고, 여야·이념·진영을 탈피해 대한민국의 미래를 만드는 차원에서 논의가 필요하다”고 당부했다. 22대 국회에서 여야를 대표하는 기후위기 전문가로 꼽히는 김소희(국민의힘), 박지혜(더불어민주당) 당선자는 “재생에너지 확대, 전력망 확충과 같은 당면 과제들은 전력산업구조와 밀접히 연관되어 있다”면서 “미래 지향적인 대안을 모색하고 합의점을 찾는 첫걸음이 되었으면 좋겠다”고 주문했다.

축사를 한 김상협 탄소중립녹색성장위원회 공동위원장(윗줄 왼쪽부터 시계방향으로), 김소희 국민의힘 22대 국회의원 당선자, 박지혜 더불어민주당 22대 국회의원 당선자, 발제를 맡은 석광훈 에너지전환포럼 전문위원, 토론에 참여한 조영탁 한밭대 교수(좌장), 이유수 에너지경제연구원 선임연구위원, 정세은 충남대 교수, 이정남 산업부 전력시장과 사무관, 김양기 RWE 리뉴어블즈 코리아 수석, 조영준 대한상의 지속가능경영원장, 남태섭 전국전력산업노련 사무처장, 하지현 기후솔루션 젼력시장계통팀장, 이헌석 에너지정의행동 정책위원, 김경식 ESG 네트워크 대표. 강창광 선임기자 chang@hani.co.kr

■ 한전 독점구조 개편론

‘한전독점 개편-공공 강화’ 개선안 상반
“판매 경쟁체제·송전망 분리” 주장에
“공기업 주도 재생에너지 확대” 반론

석광훈 전문위원은 “부채가 200조원을 넘는 한전의 위기는 결국 요금의 원가반영이 근원적으로 불가능한 공기업 구조(발전-송전-판매로 이어지는 수직적 독점체제)에 기원한다”면서 “국가독점 시장구조에서는 독립적인 시장규제기관도 유명무실하고, 재정건전성을 위해 공기업에 복지비용을 떠넘기는 기획재정부와, 선거를 의식한 집권여당의 기회주의적 정책수단으로 전락할 수밖에 없다”고 진단했다. 그는 “공기업 독점구조 개혁 없이는 요금 정상화와 한전부채 해결은 불가능하다”면서 1990년대 유가자유화 때처럼 전력판매시장 경쟁도입과 요금 자유화를 대안으로 제시했다. 이유수 선임연구위원은 “전력산업에서 가장 큰 문제는 한전 부채와 적자 누적으로 전반적인 전력공급의 안정성이 저해되는 상황으로, 낮은 전기요금과 판매시장 독점은 신규 사업의 태동과 발전 기회를 차단한다”며 판매시장 경쟁체제 전환에 동의했다. 판매시장이 경쟁체제로 전환되면 소비자들이 전기도 일반 상품과 마찬가지로 여러 판매자가 내놓는 다양한 요금제 중에서 자신에 맞는 것을 선택할 수 있게 된다.

한전은 러시아-우크라이나 전쟁 전후인 2021~2023년 3년간 원가 이하의 판매로 발생한 영업손실이 연결기준 43조원에 이르고, 누적 총부채가 지난해말 기준 202조원을 넘는다. 김동철 한전 사장은 지난 16일 누적적자와 부채를 해결하려면 전기요금 인상이 불가피하다고 밝혔다.

석 전문위원은 국내 재생에너지 비중이 경제협력개발기구(OECD) 회원국 중 꼴찌에 그칠 정도로 부진한 원인도 한전과 발전자회사의 발전·송전·판매 수직독점체제로 인한 ‘경로의존성’에서 찾았다. 그는 “한전은 물론 해외 수직독점 전력사들은 재생에너지 혁명으로부터 기존 원전·석탄·가스 발전 자산을 방어하기 위해 한결 같이 재생에너지 확대에 필요한 송전망 구축에 소극적인 태도를 보이는 태업을 벌인다”면서 “선진국들이 송전부문을 발전·판매부문에서 분리하는 이유”라고 말했다. 김경식 대표도 “중장기적으로 한전에서 송전부문을 떼어낸 뒤 국가기관인 전력거래소와 통합해 ‘망 중립성’을 확보해야 한다”고 제안했다. 하지현 팀장은 망 중립성 확보와 관련 “통신영역에서 제기되는 것처럼 투명성, 차별금지 등의 원칙을 전력산업에서도 참고할 필요가 있다”고 말했다.

한전이 독점하고 있는 송전망이 재생에너지 확대를 제대로 뒷받침하지 못하면서 발생하는 ‘송전제약’도 갈수록 심해지고 있다. 석 전문위원은 “영호남 위주로 태양광 발전이 급성장했으나 최근 신규설비의 전력망 접속이 제한되고 있다”면서 “동해와 서해안의 초고압직류송전(HVDC·장거리 대용량 송전에 유리) 건설도 추진 중이지만 늦어지고 있다”고 지적했다. 그는 “지역·시간별 전기요금 차등화를 하면 산업시설의 지방 분산, 송전제약 완화, 수도권 재생에너지 촉진이 가능하다”면서 “6월부터 분산에너특별법을 시행할 때 도매전기 뿐만 아니라 소매전기까지 요금차등화를 반영해야 한다”고 말했다.

미래 재생에너지의 핵심으로 꼽히는 해상풍력은 송전망 부족의 직격탄을 맞고 있다. 조영준 원장은 “최근 계통망 부족 문제로 전기위원회에서 해상풍력 인허가가 나지 않아 한국시장의 매력도가 떨어지고 있다는 지적이 많다”면서 “2021년부터 현재까지 신규설치된 상업용 해상풍력 설비는 전무한 실정이고, 해상풍력 누적 설치용량은 12.5MW로 전체 신재생에너지의 0.3%에 불과해, 2030년 국가온실가스감축목표(NDC) 이행을 위한 해상풍력(14.3GW)과 신재생에너지(21.6%) 목표 달성이 모두 쉽지 않다”고 우려했다. 김양기 수석은 “재생에너지 개발 밀집지역과 주요 전력 소비지 간 전력수송을 위해서는 전력망 보강이 절실한데 한전의 경과지 선정, 토지보상, 낮은 주민수용성으로 인해 송전선로 건설에 보통 10년이 소요된다”면서 “천문학적인 투자가 필요한 전력망 보강 사업을 자금난에 빠져있는 한전이 수행하는데 큰 어려움이 예상된다”고 예상했다.

■ 전력산업 공공역할 강화론

정세은 교수는 “재생에너지 확대와 전력망 확충의 지연, 원가를 반영하지 못한 낮은 전기요금으로 인한 한전 적자 누적과 에너지 낭비 등 위기의 심각성에 공감하지만, 위기의 원인이 한전 독점체제에 있어 경쟁체제로 전환해야 한다는 주장에는 동의할 수 없다”면서 “진짜 위기 원인은 국가의 무능하고 비상식적인 전력산업 정책”이라고 주장했다. 남태섭 사무처장도 “전기요금 정상화를 가로막은 적은 물가관리만 앞세우는 기획재정부, 요금 인상으로 선거에서 표를 잃기 싫어하는 정치권”이라면서 “연료비 급등을 한전 적자로 떠넘겨도 외상처리에 불과해서, 결국은 국민이 다 부담해야 한다”고 지적했다.

정 교수는 한전 독점체제 비판에 대해 “발전시장은 이미 한전 이외에 다수의 발전사가 존재하는 경쟁체제를 형성하고 있다”고 반박했다. 남 사무처장도 “발전부문은 경쟁체제 도입과 시장개방이 상당히 진행되어 민간기업이 발전용량 기준 40%, 전력거래량 기준 30%를 차지하고 있다”고 말했다. 그는 “이명박-박근혜 정부 때 발전분야에서 공공부문이 줄고 민간이 늘어나면서 전력산업 공공성이 축소되는 ‘우회적 민영화’가 진행되면서, 전력산업의 불안정성이 심화됐다”면서 “규모의 경제 회복을 위해 기존 5개 발전자회사의 재통합이 필요하다”고 제안했다. 이에 대해 김경식 대표는 “한전의 독점체제 개편과 경쟁체제 전환을 (경영권을 민간자본에 넘기는) 민영화라고 비판하는 것은 오해”라면서 “국가기관인 우체국(우정사업본부)이 택배·금융(예금과 보험)사업에서 민간과 경쟁하는 것과 같다”고 말했다.

정 교수는 판매시장 개방에 대해 “이윤 추구를 위해 모든 수단을 동원할 국내외 대형 민간자본이라는 호랑이를 풀어놓는 결과를 낳을 것”이라고 경고했다. 정 교수는 한전이 재생에너지 확대를 가로막는다는 지적에 대해 “한전이 재생에너지 전환을 거부하는 게 아니라 정부에 의해 배제당하고 있다”면서 “한전은 재생에너지 투자에 필요한 자금과 인력 조달, 대규모 투자를 결정할 권한이 없고, 정부는 오히려 재생에너지 확대 투자를 못하도록 방해한다”고 말했다. 남 사무처장은 “송전망 확충이 제대로 이뤄지지 않는 것은 발전계획과 망계획의 분리, 한전의 재무구조 악화, 재생에너지 공급과 수요처의 불일치 때문”이라고 주장했다.

정 교수와 남 사무처장은 공공 주도 재생에너지 확대를 대안으로 제시했다. 정 교수는 “전력산업의 가장 큰 위기는 재생에너지로의 전환 과정에서 공기업은 망관리자로 위축되고 시장이 장악하는 체제로 전환이 이루어져 국내외 대기업과 다국적 금융자본이 지배하는 것”이라면서 “공기업에 재생에너지 발전 책임을 맡겨야 한다”고 주장했다. 남 처장도 “전력산업의 이해도가 높은 발전공기업 중심으로 대규모 재생에너지 확대 방안이 마련돼야 한다”면서 “재생에너지 전환 과정에서 전기요금 인상 최소화와 에너지 안보 확립을 위해서도 발전 공기업 중심으로 질서있는 재생에너지 확대가 필수적”이라고 말했다. 현행 전기사업법에서는 전기판매를 하는 한전은 직접적으로 발전사업을 할 수 없다.

■ 독립적 규제기구와 취약계층 지원

토론 참석자들은 전력요금 인상으로 어려움을 겪게 될 에너지 취약계층에 대한 정부 지원과 독립적 규제기구 필요성에 의견을 같이했다. 석광훈 전문위원은 “전기요금 인상으로 인한 취약계층의 부담 증가는 에너지 재난 지원금 등 정부 재정을 통해 해결해야 한다”며 전력정책과 복지정책의 분리를 주장했다. 우크라이나 전쟁 이후 영국, 독일은 국제 가스가격 폭등으로 에너지 요금이 급등하자 각각 에너지 재난지원금을 737억파운드(117조원)와 970억 유로(140조원)씩 조성해 2년간 가계와 기업의 전기, 가스요금을 보조했다. 일본도 2023년 정부재정 3조2천억엔(30조원)을 조성해 가계 및 기업의 전기, 가스요금을 지원했다. 반면 한국은 지난해 두차례 주택용 전기요금을 인상하면서 취약계층에게는 2년간 적용을 유예했는데, 이에 따른 지원규모는 2023년 1860억원, 2024년 2615억원, 2025년 274억원 등 총 4749억원에 그친다.

정세은 교수는 “정부가 전기요금 인상이 두렵다면 위원회를 만들어 요금을 투명하게 결정하고, 복지차원에서 저소득계층을 지원해야 한다”고 말했다. 남태섭 사무처장도 “전기요금 정상화를 위해서는 전력시장 규제기구인 전기위원회의 독립성과 전문성을 확보해야 한다”고 말했다. 조영탁 교수는 “전력시장은 개방을 하더라도 소비자 보호, 공정한 요금 등을 위한 적절한 규제가 필요하기 때문에, 가격자유화보다는 경쟁체제라는 표현이 더 적절하다”고 말했다.

하지현 팀장은 “전기위원회가 미국과 영국처럼 강력한 권한을 확보하고 시장감독이 실효적으로 이뤄질 수 있는 구조가 필요하고, 공정위도 독일 연방담합청과 유사하게 적극적으로 전력시장 감독을 해야 한다”고 말했다. 이헌석 정책위원은 “지금까지 발전사 소유구조 중심으로 진행된 전력산업 재편과 공공성 논의를 사회적 통제와 기후정의 원칙에 맞게 재구성하는 노력이 필요하다”면서 “공공이든 민간이든 사회적으로 통제하기 위한 기구와 제도를 만들어야 하고, 산업부 거수기로 비판받아온 전기위원회 개편, 도소매 가격 결정을 위한 시장운영규칙 전면 개정, 재생에너지 확대를 위한 송변전 정보 투명성 제고가 논의돼야 한다”고 말했다.

OECD 회원국 대부분 전력시장 경쟁체제 전환

유럽은 제2차 세계대전 뒤 경제복구를 위해 많은 나라가 전력 공기업을 설립했다. 하지만 적자 누적 등 경영 비효율 문제에 직면하자, 1980~90년대에 대부분 공기업을 해체했다. 발전·판매는 민간경쟁체제로 전환하고, 송전은 민간 또는 독립적 비영리기업들이 운영한다. 대신 전력의 공공성을 지키기 위해 독립적 규제기구가 불공정행위 감시와 소비자 보호 기능을 맡고 있다.

석광훈 에너지전환포럼 전문위원은 경제협력개발기구(OECD) 회원국 중에서 전력 공기업이 남아있는 나라는 한국·프랑스·이스라엘·멕시코 4개국 뿐인데, 프랑스와 이스라엘도 2000년대 이후 발전·판매부문 경쟁제체 전환, 송전부문 분리 등 전력산업 구조개편을 진행 중이라고 소개한다. 이스라엘은 국가온실가스감축목표(NDC)인 재생에너지 30%를 달성하려면 전력시장 경쟁도입이 불가피하다고 보고, 2020년 전력 공기업인 아이이씨(IEC)의 발전·송전·판매 부문간 회계분리를 단행했다. 이어 올해 신규 발전소 건설 금지, 기존 5개 발전소 민간 매각, 고용 25% 축소, 판매시장 경쟁체제 도입 방안을 결정했다.

프랑스는 공기업인 이디에프(EDF)가 전체 발전시장의 85%를 차지할만큼 큰 비중을 차지한다. 2007년 판매시장에 경쟁을 도입해, 현재 민간점유율이 35%로 높아졌다. 하지만 프랑스 정부가 EDF의 소매전기요금을 통제하면서, 2022년 에너지 위기 이후 부채가 88조원으로 급증하며 한전과 비슷한 재정 문제에 직면했다.

일본은 10개 지역별로 민간독점 전력사 체제였으나 1995년 이후 단계적으로 발전·판매시장에 경쟁체제를 도입하는 구조개편을 단행했다. 특히 후쿠시마 원전 사고를 계기로 2016년 모든 소비자가 전력공급사를 선택할 수 있는 전면 경쟁체제로 전환했다. 또 2020년에는 발전·판매부문의 공정경쟁을 위해 지역독점 전력사들로부터 송전부문을 분리했다. OECD 회원국은 아니지만 남아프리카공화국도 2023년 수직독점 공기업 에스콤(ESKOM)에서 송전부문을 떼어내 별도 공기업을 만들었다.

이에 대해 정세은 충남대 교수는 “유럽처럼 이웃 나라와 전력망을 통합할 필요가 있는 나라는 개방이 유리하지만, 한국은 유효경쟁이 가능한 조건을 갖추지 못해 경쟁체제의 이점이 있다고 볼 수 없다”고 말했다.

곽정수 한겨레경제사회연구원 선임기자, 속기록 김효진 보조연구원 jskwak@hani.co.kr