지자체 서울 편입, 어떤 법적 절차 거쳐야 할까?[똑똑한 부동산]

최근 논란 되고 있는 '김포시의 서울시 편입'
주민투표 혹은 지방자치법 따른 특별법 필요
지자체 통폐합시 사무와 재산도 원칙적 승계

[법무법인 심목 김예림 대표변호사] 김포를 서울에 편입하는 것을 두고 논란이 이어지고 있다. 행정구역을 나누거나 합치는 경우에 고려해야 할 요소는 상당히 많다. 통폐합의 대상이 되는 구역 내 주민들의 의견을 모으는 절차가 필수적으로 선행돼야 한다. 행정구역을 나누거나 합치기로 결정했다면 그에 수반되는 법적·제도적 절차도 상당히 복잡할 수밖에 없다.

(사진=연합뉴스)

우선 지방자치단체 폐지·설치 또는 나누거나 합치는 경우에는 주민투표법에 따라 주민투표를 통해 결정하거나 지방자치법에 따라 특별법을 만들어 진행하는 것으로 나눠볼 수 있다. 주민투표법에 따르면 중앙행정기관의 장이 지방자치단체의 장에게 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합치는 경우 주민투표를 실시하도록 요구할 수 있다. 지방자치단체의 장은 이런 요구를 받으면 지체없이 알리고 30일 내에 지방의회의 의견을 청취해야 한다.

실제로 어떤 사안이 주민투표에 부쳐지는 일은 흔하지 않기 때문에 주민투표제도를 생소하게 생각하는 경우가 많을 듯하다. 주민투표제도는 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민의 직접참여를 보장하기 위하여 마련된 제도로 18세 이상의 주민 중 투표인명부 작성일 기준 현재 그 지방자치단체 관할구역에 주민등록이 돼 있는 경우 투표권을 행사할 수 있다. 주민은 찬성 또는 반대로만 의사표시를 할 수 있고, 주민투표에 부쳐진 사항은 주민투표권자 총수의 4분의 1 이상의 투표와 유효투표수 과반수 득표로써 확정된다.

다만 주민투표가 가결된다고 해서 반드시 지방자치단체의 장이 그 가결내용대로 정책을 입안해야 하는 것은 아니다. 주민투표법에 따르면 행정·재정상 필요한 조치를 하도록 되어 있을 뿐 주민투표 가결내용에 따라 정책을 입안하지 않더라도 이를 강제할 조치가 존재하지 않는다. 그러나 주민투표의 효력에 관하여 이의가 있는 경우에는 주민투표권자가 직접 주민투표권자 총수의 1% 이상으로부터 서명을 받아 주민투표결과가 공표된 날부터 14일 이내에 소청을 제기하는 것은 가능하다.

이처럼 주민투표의 경우 그 내용에 지방자치단체의 장이 구속되지 않기 때문에 김포의 서울 편입을 주장하는 측에서는 이를 위한 특별법의 제정을 요구하고 있다. 지방자치법에 따르면 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정할 수 있고, 이때 관계 지방의회의 의견을 청취하도록 돼 있다.

또 지방자치단체의 통폐합 과정에서 반드시 고려해야 할 것이 재정에 관한 사항이다. 지방자치법에 따르면 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 경우 그 지역을 관할하게 된 지방자치단체가 그 지역의 사무와 재산을 승계하도록 돼 있다. 김포시의 경우 2023년 기준으로 행정안전부 ‘지방재정365’ 자료에 따르면 김포시의 재정자립도는 32.8%에 불과하다. 2018년 40.37%에서 꾸준히 재정자립도가 하락해왔고, 경기도의 28개 시 중에 16위를 차지하고 있다.

이처럼 행정관할구역을 통폐합하려는 경우 여러 가지 고려해야 할 요소들이 많다. 주민투표를 통해 김포를 서울에 편입시키려 한다면 김포와 서울 주민들이 상당수 찬성해야만 이와 같은 정책을 입안하는 과정으로 나아갈 수 있다. 특별법을 통해 김포를 서울에 편입시키려 한다면 국회에서 특별법을 승인하면 가능하겠지만 이때에도 특별법 제정 여부를 김포와 서울 주민의 총의를 확인한 후 진행하는 것이 바람직하기 때문에 주민투표절차를 동시에 거치는 것이 바람직해 보인다.

김예림 변호사.

이윤화 (akfdl34@edaily.co.kr)