누가 가스비를 올렸나, 난방비 인상 팩트체크
이번 달 가스비 고지서를 받아든 당신, 욕할 대상을 찾고 싶다. 누구일까? 누가 내 난방비를 올렸을까? 정확히 알아야 정확히 탓할 수 있다. 난방비를 둘러싼 주장 혹은 소문을 팩트체크 해보았다.
1. ‘난방비 폭탄’은 문재인 정부 탓?
지난해 12월 사용분 도시가스 요금 고지서가 나온 이후 난방비 이슈가 정치권의 주요 싸움거리가 되었다. 야당들은 “윤석열 정부가 아무런 대책 없이 난방비를 크게 올려 민생을 파탄시키고 있다”라고 비판했다. 용산 대통령실과 국민의힘은 “지난 문재인 정부가 가스비 인상을 미루는 포퓰리즘 정책을 펴고 ‘탈원전’을 하느라 LNG(액화천연가스) 발전 의존도를 높여 값을 더욱 높였다”라고 맞받아쳤다. 누구 말이 맞을까?
도시가스 요금은 정부(산업통상자원부)와 지방자치단체가 결정한다. 도시가스의 원료는 한국가스공사가 외국에서 수입해 들여오는 LNG다. 산업통상자원부는 LNG 수입 원가와 국내 물가 상황 등을 고려해 도시가스 도매가격을 책정한다. 시장·도지사와 지자체 물가심의위원회는 이 도매가격에 지역별 공급 비용 등을 더해 소매가격을 매긴다.
지난해 상반기까지 주택용 도시가스 요금은 1메가줄(MJ)당 14.2원이었다. 정부는 지난해 4월, 5월, 7월, 10월 네 차례에 걸쳐 요금을 인상했다. 지금은 1MJ당 19.7원이다. 38.7% 올랐다. 추워지기 전에는 전 국민이 체감할 정도의 인상폭은 아니었다. 본격 보일러가 가동된 겨울 한두 달을 보내고 나서 문제가 달라졌다. 수십만 원짜리 고지서에 적지 않은 국민이 손을 떨었다.
요금이 한동안 유지되다가 최근 한꺼번에 오른 건 맞다. LNG 원가가 오르면 도시가스 요금에 자동 반영토록 하는 ‘원료비 연동제’라는 게 있다. 이 제도를 통해 직전 2개월 사이 원료비 변동분이 요금에 반영된다. 그래서 평시라면 홀수 달마다 1MJ당 요금이 오르내린다. 하지만 경제 상황이 나빠지거나 물가 불안 요인이 있을 때 정부는 원료비 연동제를 당분간 유보하는 방식으로 도시가스 요금을 고정시킨다. 문재인 정부는 2020년 7월부터 원료비 연동제 시행을 유보했다. 코로나19 위기가 덮쳐 여야가 서로 ‘전 국민 재난지원금 지원’ 경쟁을 벌일 때였다. 원가에 맞춰 요금을 인상하기는 힘든 시국이었다. 어쨌든 LNG 수입 원가는 오르는데 이용자들에게 걷는 요금은 그대로이니 그 마이너스는 국내 도시가스 도매를 맡은 공기업 한국가스공사에 쌓여갔다. 지난해 말 기준 한국가스공사의 미수금은 약 9조원이다.
난방비를 포함한 에너지 요금 인하는 정권을 막론하고 민심을 얻기 위해 사용하는 단골 정책수단이다. 이명박 정부도 2008년 3월부터 2010년 10월까지 32개월간 원료비 연동제 시행을 유보해 도시가스 요금을 동결시켰다. 그때도 가스공사 미수금이 6조원가량 쌓였다. 윤석열 대통령은 대선후보 시절이던 지난해 1월 ‘국민의 부담을 한 스푼 덜어드립니다’라는 캐치프레이즈를 내걸고 전기요금 인상 계획 전면 백지화를 약속한 바 있다.
‘문재인 정부의 탈원전 정책이 난방비를 올렸다’는 주장도 인과관계가 성립하지 않는다. 비판의 골자는 원자력발전 가동을 대거 중단시킨 탓에 그 빈 곳을 LNG 발전이 메우느라 발전용 LNG 수요가 늘어났고, 덩달아 난방용 도시가스 가격도 올랐다는 것이다. 그런데 국내 발전량 가운데 원전 비중은 줄지 않았다. 2017년 26.8%에서 2021년 27.4%로 오히려 문재인 정부 시기 더 늘었다. 같은 기간 LNG 발전 비중이 22.8%에서 29.2%로 오른 건 맞지만 그 증가분이 메운 곳은 원전이 아니라 석탄발전(43.1→34.3%)이다. 국내에선 미세먼지 관리, 국제적으로는 탄소 저감 요구가 높았다. 굳이 연결하자면 ‘탈석탄’ 정책이 난방비 인상에 영향을 주었을 순 있겠다.
윤석열 정부도 난방비 인상 이슈의 책임에서 자유롭지 않다. 국내에 들여오는 LNG 수입단가는 지난해 6월 t당 762.1달러에서 7월 1032.5달러로 급등했다. 이전부터 가격 불안정성이 크긴 했지만 한 달 사이 이 정도 상승폭은 전무후무했다. 그때는 아직 여름이었다. 겨울이 오기 전 정부가 미리 이 수입원가 폭등 사실을 파악하고 수요 절감이든 취약계층 현금지원이든 난방비 대책을 마련했어야 했다는 비판이 나온다. 윤석열 정부는 올해 1월 말에야 부랴부랴 에너지 바우처 확대 등 난방비 지원 대책을 마련해 발표했다.
2. 푸틴 탓이라는데, 정확히 왜?
그런데 LNG 수입단가는 왜 올랐을까? 러시아의 우크라이나 침공과 유럽의 에너지 위기 등 국제정세 때문이라고들 하는데, 정확히 무엇이, 어떤 영향을 미친 걸까?
이것을 이해하기 위해서는 LNG와 천연가스의 관계, 그리고 그 두 연료가 국제시장에서 유통되는 방식부터 먼저 알아야 한다. 천연가스는 기체 상태로 지하에 존재하는 화석연료다. 미국, 러시아, 중동 등지에 많이 묻혀 있다. 천연가스는 크게 두 가지 경로로 이동한다. 첫 번째는 PNG
(Pipeline Natural Gas)다. 기체 상태 그대로 관을 통해 이동한다. 내륙에서 내륙으로, 이를테면 러시아에서 유럽으로 보낼 때 이 방식을 이용한다. 천연가스가 바다를 건너려면 PNG, 즉 기체 상태로는 불가능하다. 그래서 ‘액화(Liquefied)’시킨다. 영하 162℃로 냉각하면 부피가 600분의 1로 줄어든다. 액화된 천연가스, LNG(Liquefied Natural Gas)의 최대 수입국은 원래 일본과 한국이었다.
국제 천연가스 시장은 원래 완전히 통일되어 있지 않았다. 미국 단가(헨리 허브), 유럽(네덜란드) 현물단가(TTF), 일본·한국 현물단가(JKM) 등 가격지표도 여러 개다. 우리나라는 장기계약 물량은 대개 헨리 허브 단가를 통해, 그때그때 필요한 물량은 JKM 가격으로 LNG를 수입해왔다. 그런데 2021년 가을부터 유럽의 천연가스 가격(TTF)이 크게 오르기 시작했다. 몇 가지 요인이 작용했다. 프랑스 원자로들에서 부식이 발견됐다. 원자로 56기 중 26기가 가동을 멈췄다. 전력 순수출국이던 프랑스가 전력 수입국이 되었다. 독일에서는 여름철 최악의 폭염과 가뭄으로 인해 라인강 수위가 대폭 낮아졌다. 전체 발전 비중 16%를 차지하던 수력발전량이 급감했다. 탄소배출권 가격 상승으로 유럽 각국에서 화력발전도 줄여나가던 참이었다. 결정적으로 러시아-우크라이나 전쟁이 발발했다. 유럽연합(EU)이 우크라이나를 침공한 러시아에 경제제재를 가하자 러시아는 유럽으로 가는 천연가스(PNG) 파이프라인을 잠갔다.
에너지 위기에 처한 유럽 국가들은 러시아산 천연가스를 대체하기 위해 미국, 아프리카, 중동 등 세계 각국에서 LNG를 대거 수입해 비축하기 시작했다. 일본과 한국 등 기존 LNG 수입국들은 웃돈을 주고 LNG 물량을 긁어가는 신생 LNG 수입국인 유럽 국가들과 경쟁을 벌이게 되었다. TTF 가격을 따라 JKM 가격도 요동을 쳤다(그림 참조).
3. 진짜 우리나라가 가스비 싼 편 맞아?
이렇게 높아진 도입단가는 전 세계 천연가스(LNG) 소비자들에게 직격탄을 안겼다. 그나마 한국은 시차를 두고 좀 더 나중에, 비교적 적게 오른 편이다. 한국가스공사 경제경영연구소 자료에 따르면, 미국은 주택용 가스요금이 2021년 1월 1메가줄(MJ)당 10.4원에서 지난해 8월 33.1원으로 3배 이상 뛰었다. 미국은 천연가스 자원이 나는 주요 수출국인데도 그렇다. 영국은 2021년 1월 16.3원/MJ에서 지난해 8월 68.2원/MJ으로, 독일은 2021년 1월 23.4원/MJ에서 지난해 9월 91.8원/MJ으로 각각 4배씩 올랐다. 한국은 지난해 네 차례에 걸쳐 오른 현재 요금이 19.7원/MJ이다. 같은 양을 썼을 때 미국·영국·독일 등과 비교해서 가스요금이 아직 2분의 1에서 4분의 1 수준이다.
전기요금도 마찬가지다. 2022년 9월 기준 가정용 전기요금은 108.4원/㎿h이다. 지난해 4·7·10월 세 차례에 걸친 인상으로 이전보다 20% 오른 가격이지만 여전히 OECD 37개국 가운데 네 번째로 낮다. 원래도 쌌는데 에너지 수급 변동성이 커져 원가의 진폭이 커진 최근에는 다른 나라와 격차가 더 벌어졌다. 2021년 1월부터 6월까지 한국 전기요금이 4.6% 오르는 동안 미국은 21.5%, 일본은 35.6%, 이탈리아는 10.69%의 인상률을 기록했다.
우리나라 가스와 전기요금이 그동안 상당 부분 동결될 수 있었던 이유는 국가가 그것들을 ‘공공요금’으로 관리하기 때문이다. 가스는 한국가스공사가, 전기는 한국전력과 같은 공기업이 생산(수입)과 유통·판매를 독점하고 국내 공급가격은 산업통상자원부가 기획재정부와 협의해서 결정한다. 산업통상자원부가 요금을 올리고 싶어도 물가관리에 예민한 기획재정부가 반대하면 인상하기 쉽지 않다. 이런 에너지 요금 책정 구조는 민생에 부담을 더는 장점이 있는 반면 단점도 크다. 바로 ‘수요관리’가 잘 안 된다는 점이다. 공급이 줄어 가격이 오르면 수요도 따라 줄면서 수급 균형이 맞춰져야 하는데 낮은 가격이 인위적으로 유지되다 보니 그 시장 기능이 작동하지 않고 있다. 에너지 수입 의존도 93%인 한국이 1인당 전기소비량 세계 3위를 기록(2021년)한 배경이다. 그 비용은 한전 부채와 가스공사 미수금 등으로 유예되고 감춰지다 지금 막 튀어나오는 중이다.
4. 누가 중간에서 폭리를 취하는 거 아냐?
그래도 그렇지, 급작스레 오른 가스요금 앞에서 꺼림칙한 마음이 쉽게 거두어지지 않는다. 어디선가 누군가는 가스 등 에너지 요금 인상으로 조용히 웃고 있을지도 모른다는 의심이 제기되고 있다.
이런 흐름 속에 부각된 게 바로 ‘횡재세(windfall tax)’ 논쟁이다. 에너지 가격 폭등으로 인해 떼돈을 번 석유·가스·발전 기업들에게서 초과이윤을 회수하자는 것인데, 지난해부터 미국과 유럽 등에서 ‘연대기부금’과 같은 이름으로 공식 제도로 만들어지고 있다. 각 국가들은 에너지 기업들에게서 거둔 횡재세수로 취약계층 에너지 비용을 지원하고 에너지 전환 정책 재원으로 사용하겠다는 계획을 세웠다.
우리나라도 국회를 중심으로 난방비 인상 대책의 하나로 횡재세 도입 주장이 나오고 있다. 고유가 등으로 큰 영업이익을 남긴 정유사 등이 그 부과 대상으로 거론된다. 정유사들은 난방비 폭등과 자사의 실적은 무관하다며 억울해한다. 자신들은 난방 주원료인 LNG 수입·판매를 하지 않으며, 원유를 직접 생산해 돈을 버는 해외 주요 정유사들과 달리 오른 값을 그대로 치르고 원유를 수입해 들여오는 사업구조라 에너지 가격 폭등의 무조건적 수혜자가 아니라는 것이다.
5. 가스공사가 방만 경영을 해서 가스비 올랐다고?
LNG를 수입·판매하는 한국가스공사의 방만 경영 탓에 난방비가 더 올랐다는 주장도 나온다. 현재 한국의 LNG 수입·판매권은 이중구조로 되어 있다. 해외에서 LNG를 사들여올 수 있는 수입권은 한국가스공사 외에 포스코, SK E&S 같은 민간 발전사들도 갖고 있다(단, 자가 소비용에 한해 허용한다. 민간회사들은 직도입해온 LNG를 국내 시장에 다시 되팔 수는 없다).
이에 따라 가스공사나 민간 발전사들마다 해외에서 LNG를 각기 다른 가격으로 사서 물량을 확보해오고 있다. 그런데 이 수입 과정에서 도입 가격을 비교해보면, 민간 발전사에 비해 가스공사 측이 훨씬 더 높은 값을 내고 LNG를 수입하고 있어서 결과적으로 국내 도시가스 요금을 높이는 데에도 기여한다는 것이다. 이 같은 주장은 문재인 정부 시절 임명된 채희봉 전 한국가스공사 사장을 비판하거나, LNG 수입·판매 시장 개방을 요구하는 근거로 활용된다.
채희봉 전 사장은 이에 대해 지난해 6월 페이스북을 통해 “가스공사의 천연가스 도입 단가가 민간보다 높아지는 이유는 공사의 수급 관리 의무, 그리고 민간 발전사들의 체리피킹(유리한 것만 골라 선택하는 행위)이 가능한 구조 때문이다”라고 반박했다. 가스공사는 LNG 비축과 공급 의무가 있기 때문에 국제 시세가 높으나 낮으나 필요할 때 일정 물량을 도입해야 하는 반면, 민간 발전사들은 국제 시세가 낮을 때는 해외에서 직도입하고 국제 시세가 높을 때는 원가보다 저렴하게 가스공사에서 공급받으며 이득을 본다는 것이다.
6. 최근 천연가스 시세 내렸다는데?
국제 천연가스 가격은 지난해 8월 꼭짓점을 찍고 점차 내려가는 추세다. 그러면 난방비 걱정은 이제 한숨 돌려도 되지 않을까? 이번 겨울은 여러 가지 불운이 겹쳤지만, 러시아-우크라이나 전쟁도 끝나는 등 국제 정세가 안정되면 다음 겨울은 큰 걱정 안 해도 되지 않을까?
지난해 말부터 천연가스 가격이 다소 안정된 데에는 몇 가지 필연과 우연이 교차 작용했다. 첫째, 유럽 국가들이 LNG 물량을 충분히 쟁여놓았다. 앞으로 당분간은 EU의 ‘LNG 패닉 바잉’이 없을 거라는 전망이 가격 상승세를 잡았다. 둘째, 유럽 국가들의 가스 소비가 줄었다. 지난해 11월 말 기준 유럽 내 가스 수요는 이전 5년 평균과 대비해 26% 감소했다. 프랑스에선 에펠탑 조명을 끄고 핀란드에선 사우나를 줄이는 등의 공공·민간의 에너지 소비 절감 노력이 한몫했다. 하지만 ‘날씨 덕’을 빼놓을 수 없다. 유럽은 이번 겨울 유례없이 높은 평균기온을 기록했다. 덜 추우니 가스도 덜 쓰게 되었다.
이런 조건들이 다음 겨울까지 이어질지는 알 수 없다. 천연가스 가격 상승을 자극하는 불안 요인들이 아직 많다. 첫째, 러시아의 유럽 PNG 공급이 지금보다 더 줄거나 아예 중단될 수도 있다. 러시아-우크라이나 전쟁이 끝난다 하더라도 이번에 러시아발 에너지 위기에 크게 덴 유럽은 어떻게든 ‘가스 독립’을 하려는 태세다. 유럽이 러시아로부터 PNG를 많이 받지 않으면 앞으로 계속 한국은 유럽과 LNG를 두고 경쟁해야 한다.
둘째, 중국의 ‘참전’이다. 최근 2년 사이 유럽이 국제시장에서 산 LNG는 이전까지는 대부분 중국으로 가던 물량이었다. 마침 코로나 봉쇄 정책 탓에 중국의 가스 수요가 많이 감소해 있던 상황이었다. 이제 봉쇄를 끝낸 중국이 다시 본격 천연가스 시장에 수입국으로 참여하면 이제까지의 LNG 경쟁은 예고편이 될지도 모른다.
그 밖에 날씨 변수, 미국과 유럽 등지에서 진행되는 LNG 설비 증설 프로젝트가 얼마나 빨리 완료되느냐 등에 따라 향후 천연가스와 LNG 가격이 결정될 것이다. 다수 전문가들은 최소 2025~2026년까지는 지금과 같은 공급부족과 높은 가격 변동이 지속될 거라고 전망한다.
변진경 기자 alm242@sisain.co.kr
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