3기 신도시가 자산불평등 완화에 기여하는 방법

[모두를 위한 공공임대]한겨레·공공임대두배로연대 공동기획
모두를 위한 공공임대 ⑥개발이익 공유 방안

3기 신도시 고양 창릉 지구 조감도. 국토교통부 제공

코로나 19 팬데믹으로 사회적 재난과 위기 극복에 공공의 중요성이 다시 부각하고 있다. 우리나라는 외환위기 시기부터 불평등과 양극화가 확산하고 있으며, 그간 부동산 투기 열풍을 겪으면서 ‘산업화 사회’가 ‘지대추구사회’로 변질해왔다. 토지 불로소득이 소수에게 집중되면서 소득과 자산 불평등이 심화하고 있는 것이다. 소득주도 성장과 혁신성장도 ‘지대추구의 덫’을 걷어내지 않으면 기대하기 어렵다. 작금의 ‘영끌’ 현상이 이를 대변한다. 이런 상황에서 공공주택은 어떤 역할을 해야할까. 수도권의 마지막 대규모 택지개발사업으로 꼽히는 3기 신도시는 이같은 자산불평등의 문제를 완화하는 데 도움이 될까.

1기와 2기 신도시 개발이익은 어디로 갔나

1980년대부터 정부는 도시지역의 주택난 해소를 위해 대규모로 단기간에 택지를 공급하여, 1기와 2기 신도시에서 약 67만 호의 분양주택과 22만 호의 임대주택을 공급했다. 하지만 수용-개발-분양 과정에서 발생하는 개발이익은 모두 사유화됐다. 공공택지에서 공공주택 비중을 크게 높였지만, 여전히 민간분양과 임대 물량이 상당하여, 수용권을 동원해 확보한 공공택지의 공공성 확보는 매우 미흡하다. 신혼희망타운, 공공지원민간임대주택도 청년과 신혼부부의 주거 안정과 자산형성 지원이라는 정책 의도와 달리 일부 금수저 계층만 입주 가능하다는 비판이 있다. 지난 30년 동안 주택 건설에 집중했지만, 매력적이고 안전한 공공주택 부문을 구축하지 못한 것이다. 실제 자가점유율은 40%대에서 정체 상태다.(2018년 수도권 49.9%, 서울 43.3%)

1기·2기 신도시가 개발이익을 충분히 공유하지 못했다는 사실은 자명하다. 그렇다면 3기 신도시는 다를까. 3기 신도시는 수도권에서 마지막 대규모 택지개발사업이다. 현재로서는 비관적이다. 공공택지에서 로또 택지분양과 로또 주택분양이 동시에 발생하는 문제를 해결하려는 움직임이 없다. 게다가 청약저축 가입자가 2천 6백만 명에 이를 정도로 모든 국민이 ‘로또 분양’을 기다리고 있다. 이는 무조건 공급을 확대한다고 풀 수 있는 문제가 아니다. 얼마나 공급할 것이냐보다 어떻게 공급할 것인가가 더 중요하며, 공급의 방식과 관련해 공공성을 담보한 공공주택의 공급확대가 절실하다. 이 글에서는 주거권 실현을 위한 주택공급 방법의 개선방안을 다음 네 가지로 제안하고자 한다.

개발이익 공유하면 분양가격 크게 낮출 수 있어

첫째, 토지는 공공이 소유한다는 원칙 아래 공공택지의 민간 매각을 즉각 중단하고 임대료가 저렴한 장기공공임대주택 공급을 확대하는 방안이다. 분양주택의 경우는 공공이 참여하는 지분공유형 분양주택을 도입해 수분양자의 주택 접근성을 강화하면서도 시세차익 일부를 공공이 환수할 수 있도록 해야 한다. 이 과정에서 국민연금 등이 공공 지분 참여자로 들어올 수 있다. 또한 주택 가격 상승에 따른 이익뿐만 아니라 주택 가격이 하락해 생기는 손실도 공유할 수 있도록 설계된 손익공유형 주택담보대출을 도입하는 방안도 검토할 수 있다.

둘째, 공공분양주택의 판매가격을 제한하여 시세차익 일부를 공공이 환수하는 방법이다. 환매조건부 주택은 시세 대비 할인하여 분양하고, 수분양자가 매각할 때 입주 희망자 간 최고가 입찰로 결정한 시세를 기준으로 분양 시 할인율만큼 시세차익을 공공이 환수하는 것이다. 여기에 수분양자가 20~70%까지 지분비율을 선택할 수 있는 지분적립형을 결합하면 부담가능성을 제고할 수 있다. 특히 환매조건부 주택은 전세의 대안으로 기능할 수도 있다. 전세권(타인에게 양도 또는 담보로 제공할 수 있다)을 설정해주고 전세권을 시장에서 매매할 수 있게 하거나, 시세차익 한도에서 정기예금 이자를 포함하여 전세금을 반환하는 방안도 가능하다.

셋째, ‘집주인’ 말고 ‘사회적 임대인’을 장려하는 방안이다. 사회주택이나 협동조합 등 비영리 사회적 경제주체의 대안형 주택공급을 위한 지원을 확대하는 것이다. 현재 공공지원 민간임대주택 사업은 주로 건설사가 참여하는데 개발이익 공유 차원에서는 ‘사회적 임대인’에게 기회를 제공하는 것이 더 바람직하다. 2019년에 입주자를 모집한 서울시 마포구의 함께주택협동조합 3호의 56.9㎡ 보증금은 20,800만원, 월사용료는 43만원이다. 전세대출 금리를 기준으로 본 소득 대비 주거비 수준은 17~25% 수준이다. 협동조합형 분양주택도 좋은 대안이다. 협동조합이 주택을 소유하고, 조합원 지분 매매를 통해 주택을 매매하되, 사전에 정한 공식에 따라 시세차익 일부를 조합에 유보한다. 남양주 별내지구에서 시행한 위스테이 협동조합이 이와 유사한 모델이다.

민간분양 20%로 줄이고 공공분양·민간임대로

이를 위해 3기 신도시에서 공급하는 택지를 다음 세 대안 중 하나로 활용할 것을 제안한다. 제1안은 현재 공공주택지구에서 공급할 공공분양주택과 민간분양주택 계획을 완전히 철회하고 공공택지를 모두 토지임대용으로 공급하는 안이다. 공공임대 80%, 공공지원 민간임대 20%로 할당한다. 공공장기임대주택 24만 호, 공공지원 민간임대주택(사회주택 등) 6만 호를 공급할 수 있다.

제2안은 공공택지 중 주거용지의 100%를 공공분양주택과 공공임대주택으로 활용한다. 물론 2안에서는 공공분양과 공공임대의 비중에 대한 논의가 필요하며, 공공분양의 공공성 확보 방안도 논의해야 한다. 공공장기임대 40%, 사회주택 등 공공지원 민간임대 20%, 공공분양 40%로 조정한다. 공공장기임대주택 12만 호, 공공분양주택 12만 호, 공공지원 민간임대주택 6만 호를 공급할 수 있다.

제3안은 LH 등 사업주체가 민간에 토지를 매각해 얻은 수익으로 공공임대를 짓는 ‘교차보조 방식’을 일시에 완전히 폐기하기 어렵다는 현실을 고려해, 공공택지 민간 분양 비중을 기존 40%에서 크게 축소하는 안이다. 현재는 공공장기임대 35%, 공공분양 25%, 민간분양 40%로 공급하는데, 여기서 민간 분양 비중을 20%로 축소하는 것이다. 대신 공공분양을 35%로 늘리고, 나머지 10%는 사회주택 등 공공지원 민간임대에 배정할 수 있다. 이렇게 되면 공공임대주택 10.5만 호, 공공분양주택 10.5만 호, 민간분양주택 6만 호, 공공지원 민간임대주택 3만 호를 공급할 수 있다.

3기 신도시 조성 위한 ‘주거안정국민리츠’

3기 신도시는 신도시 중 서울에 가장 가깝고, 교통 대책 등 사회간접시설도 미리 충분히 설치되어 입지가 매우 양호하다. 이 사업에 필요한 막대한 재원을 조달할 방법도 구상해야 한다. 민간 참여를 독려하고, 시중의 유동성을 흡수하기 위해서는 공공과 국민이 참여하는 가칭 ‘주거안정국민리츠’를 설립한다. 장기 지방주택채권, 연기금 등 공적 기금, 자본시장, 비과세 가계예금 등 다양한 자금조달 방안을 생각할 수 있다. 기존의 주택도시기금을 시중 유동성을 회수할 수 있는 정부 보증 면세 채권으로 대환하는 것도 가능하다.

임재만 세종대학교 교수(부동산자산관리학과)