[특별기고]'G20 서울 컨센서스'를 기대한다

지난해 글로벌 정책협의체로 G7을 대체한 주요 20개국(G20) 정상회의가 오는 11~12일 서울에서 열린다. 서울회의는 G7 국가가 아닌 나라에서 열리는 최초의 G20 정상회의라는 점에서 상징적인 중요성을 갖는다.

글로벌 금융위기에 대한 대응이라는 초기의 과제가 끝난 지금, G20은 다른 임무를 찾고 있다. 한국은 특히 세계 최빈국들의 개발 아젠다가 그 임무가 되기를 바라고 있다. 그러나 두팔 벌려 환영하기 전에, 우리는 G20이 어떤 종류의 개발을 장려해야 하는지를 묻지 않을 수 없다.

한국모델 '개발 아젠다' 검토필요

한국은 가장 위대한 개발 기적을 이룬 나라 중 하나다. 50년 전 한국의 연간 1인당 국민소득은 당시 아프리카 가나의 절반에도 못미치는 80달러 수준이었다. 하지만 지금은 포르투갈이나 슬로베니아와 같은 수준인 1만9000달러이다. 어떻게 이런 게 가능했을까?

물론 한국은 경제개발을 위해 사회 인프라 구축과 건강, 교육에 대한 투자 등 '당연한' 일들을 했다. 하지만 한국은 지금 많은 사람들이 경제개발에 해롭다고 생각하는 정책들도 많이 사용했다. 보호무역과 수출 보조금을 동시에 사용하는 선별적인 산업정책의 광범위한 적용, 외국인 직접투자에 대한 규제, 국영기업 활용, 특허를 비롯한 지적재산권에 대한 느슨한 보호, 금융에 대한 심한 규제 등이다.

G7은 시장개방과 탈규제 및 민영화 등으로 이루어진 워싱턴 컨센서스식 처방을 따라야 한다고 주장해왔다. 워싱턴 컨센서스의 지지자들은 한국의 사례는 예외라면서 애써 무시했다. 그러나 G7 국가 대부분의 경제발전사를 보면 기실 워싱턴 컨센서스가 아닌, 한국 모델에 훨씬 가깝다. 특히 영국과 미국, 독일, 프랑스, 일본의 경우가 그랬다. 한국은 물론 거의 모든 부자나라들이 사용했던 '비정통파 정책들'을 진지하게 검토해야 할 필요가 있다.

한국은 G20이 개발 이슈를 들고 나왔는데, 여기에는 인프라 구축과 민간투자 및 고용창출, 교육, 부자나라 시장에 대한 가난한 나라들의 접근성 확대, 약자에 대한 차별 없는 금융, 재정적인 충격이나 기후 충격에 대한 유연성 제고, 식량 공급의 안정, 거버넌스 등이 포함된다. 이는 꽤 좋은 출발이다. 한국은 지난 수십년간 세상을 지배해온 '모든 사람에게 맞는 한 가지 사이즈(one size for all)'식 접근 방법을 의도적으로 거부하고 있다. 대신 이른바 '다이내믹 아이폰 모델'이라는 일련의 개발 앱들을 옹호한다. 각기 다른 나라들에서의 성공적인 접근으로부터 얻은 앱들이다.

그러나 이 방식에도 커다란 구멍이 있다. 산업정책은 언급도 되지 않고 있다. 한국의 경험은 수출시장에서 지속적으로 성공하려면 자유무역과 규제완화보다는 보호주의와 선별적인 산업정책을 통해 '유치산업'에 영양을 공급하는 게 더 필요하다는 사실을 보여준다. 또 토지개혁과 자산 재분배를 위한 다른 조치들이 전혀 언급되지 않고 있다. 그런 정책들이 한국의 경우에는 사회통합을 강화해 경제발전의 정치적 지속성을 담보해준 경험이 있음에도 말이다.

새롭고 현실적인 접근의 출발점

그리고 원조의 문제도 제대로 다루어지고 있지 않다. G7의 아젠다가 원조를 너무 강조한 것도 문제이지만, 한국의 아젠다는 또 반대쪽으로 너무 나아갔다. 원조를 개선하는 것에 대한 중요성만 잠깐 언급하는 데 그쳤다. 만약 이런 단점들이 보완될 수 있다면, 서울 G20은 역사적인 분수령이 될 것이다. 지난 수십년 동안 시장근본주의가 오도해온 개발 문제에 새롭고 현실적이며 뚜렷한 역사적 이해에 바탕한 접근을 하는 출발점이 될 것이다. 맞다. G20은 말잔치에 불과하다. 하지만 말잔치 또한 역할이 있다. 말잔치는 그 시대의 '상식'을 확인하거나, 그 상식에 도전하는 역할을 해준다. 실제 역사에 기초한 '서울 컨센서스'야말로 이미 지적, 실용적 신뢰를 상실한 워싱턴 컨센서스보다 더 공정할 뿐 아니라 더 효율적인 대안이 될 수 있다.

Bringing Development Back In

Ha-Joon Chang

The next G20 summit takes place next week in my home town of Seoul, South Korea on 11-12 November. The Seoul meeting has symbolic importance - the first time the world's new top table has met outside countries of the G7, which the G20 has replaced last year as the leading global body for policy coordination.

Now the initial crisis response is over, the G20 is looking for a mission. My fellow Koreans want that to be 'development', especially of the world's poorest countries. The discussion for this new 'development agenda' is going to start in earnest this week, when the G20 development conference is held on 13 October ahead of the November summit. But before welcoming it with open arms, we need to ask what kind of development the G20 should try to promote.

An obvious place to look for inspiration is the recent history of the host country. In my lifetime, Korea has lived through one of the greatest development miracles - half a century ago, its annual per capita income was around $80, less than half that of Ghana at the time. Today, it stands at $19,000, putting it on a par with Portugal and Slovenia. How was this possible?

Korea of course did things that most people agree are important for economic development, such as investment in infrastructure, health and education. But on top of that, it practised a lot of policies that are now supposed to be bad for economic development: extensive use of selective industrial policy, combining protectionism with export subsidies; tough regulations on foreign direct investment; active, if not particularly extensive, use of state-owned enterprises; lax protection of patents and other intellectual property rights; heavy regulation of both domestic and international finance.

The G7 was always remarkably reluctant to recommend these 'heterodox' policies and insisted that the Washington Consensus package of opening-up, deregulation, and privatisation was the right recipe for everyone. When confronted with the Korean case, the supporters of the Washington Consensus tried to brush it off as an exception. However, the history of take-offs in most of the G7 countries - especially Britain, the US, Germany, France, and Japan - was in fact far closer to the Korean model than to anything resembling the Washington Consensus agenda. The 'unorthodox' policies used by Korea and almost all of today's other rich countries need to be seriously considered in any intelligent and open-minded discussion on development options.

Will things change with the launch of the G20 development agenda? An examination of the Korean government's proposals suggests we can only muster cautious optimism.

Korea wants the G20 to focus on a lengthy shopping list of development issues: infrastructure; private investment and job creation; education; greater access to rich country markets by poor countries; more inclusive finance; building resilience to financial or weather shocks; food security; governance.

That is a pretty good start. The Koreans deliberately reject the 'one size fits all' approach of previous decades in favour of what they call a 'dynamic iPhone model' - a set of development apps for every occasion, drawn from successful approaches in different countries.

But there are some big holes too. Industrial policy is conspicuous by its absence. The Korean experience shows that sustainable export success over a long period of time, for which the country is justly famous, requires protection and nurturing of 'infant industries' through selective industrial policy, rather than free trade and de-regulation.

Equity issues get insufficient attention. Especially, there is no mention of land reform and other measures for asset redistribution, which created social cohesion that made subsequent development in Korea politically more sustainable.

Then there's cash. True, the G7 agenda sometimes seemed to equate development with aid. However, the Korean proposals have gone too far in the other direction, making only passing mention of the importance of improving aid flows both in quality and quantity.

If these gaps can be addressed, the Seoul meeting of the G20 could mark a watershed - the start of a new, realistic and historically literate approach to development, after decades of misguided market fundamentalism. Sure the G20 is a talking shop, but talking shops have a role - they confirm or challenge the 'common sense' of the time. A Seoul Consensus based on the real history of my country could be both fairer and more effective than the Washington variety that has lost its intellectual and pragmatic credibility.

< 장하준 | 케임브리지대교수·경제학·정리 이고은 기자 freetree@kyunghyang.com >

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